Статья 34. Финансирование муниципальной службы
В комментируемой статье воспроизведена норма п. 1 ст. 6 Закона об основах муниципальной службы, согласно которой финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. В то же время в комментируемом Законе не воспроизведена норма п. 2 указанной статьи, в соответствии с которой минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ при определении минимальных местных бюджетов. Связано это с изменениями в бюджетном законодательстве в части порядка выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Исходя из общего определения понятия "бюджет", данного в ст. 6 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ), местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Согласно ст. 15 БК РФ и ч. 1 ст. 52 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Там же установлено, что в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
В соответствии с п. 4 ст. 86 БК РФ и ч. 2 ст. 53 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих (как и депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, работников муниципальных учреждений) с соблюдением требований, установленных БК РФ.
В п. 2 ст. 136 БК РФ (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ*(168)) предусмотрено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 22 Закона), в соответствии с ч. 6 ст. 52 Закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления ежеквартальные сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления (как и работников муниципальных учреждений) с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
Финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ согласно ст. 65 Закона о государственной гражданской службе, основанной на общей норме п. 1 ст. 18 Закона о системе государственной службы, осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке, определяемом Законом о государственной гражданской службе, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Статья 35. Программы развития муниципальной службы
1. Комментируемая статья содержит новеллу законодательства о муниципальной службе об обеспечении развития муниципальной службы муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов РФ
Данное положение аналогично новелле законодательства о государственной гражданской службе об обеспечении развития федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ соответственно федеральными программами развития федеральной гражданской службы и программами развития гражданской службы субъектов РФ (часть 1 ст. 66 Закона о государственной гражданской службе, основанная но общей норме п. 2 ст. 18 Закона о системе государственной службы).
Обозначение в качестве способа обеспечения развития государственной гражданской службы и муниципальной службы именно программ развития предопределено тем, что именно в рамках Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, говорилось о необходимости законодательного закрепления единых правовых основ государственной гражданской службы, взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы (см. введение). Следует отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437*(169) срок реализации указанной Федеральной программы продлевался на 2006-2007 гг.
Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает обеспечение развития муниципальной службы как муниципальными программами развития муниципальной службы, которые финансируются за счет средств местных бюджетов, так и программами развития муниципальной службы субъектов РФ, которые финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 179 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, действующей с 1 января 2009 г.) долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта РФ, местного бюджета, утверждаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации согласно п. 1 ст. 179 БК РФ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (данная норма действует с 1 января 2008 г.).
В п. 2 ст. 179 БК РФ установлено, что объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу. Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.
В соответствии с п. 3 ст. 179 БК РФ по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. По результатам указанной оценки высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.
Согласно п. 4 ст. 179 БК РФ долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств бюджета субъекта РФ, может быть предусмотрено предоставление субсидий местному бюджету на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств местных бюджетов. Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в качестве переходного положения (ч. 14 ст. 5) устанавливалось, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация до 1 декабря 2007 г. утверждают порядки, указанные в ст. 179 БК РФ, а также определяют переходные положения, устанавливающие осуществление бюджетных инвестиций из соответствующих бюджетов в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на 2008 и 2009 гг.
2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает возможность проведения в ходе реализации программ развития муниципальной службы экспериментов в отдельных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований. В качестве целей проведения таких экспериментов обозначено повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих.
При этом согласно п. 2 комментируемой статьи порядок, условия и сроки проведения экспериментов в рамках программ развития муниципальной службы субъектов РФ подлежит установлению нормативными правовыми актами субъектов РФ, а в рамках муниципальных программ развития муниципальной службы - муниципальными правовыми актами.
Положения п. 2 комментируемой статьи закреплены аналогично положениям ч. 2 и 3 ст. 66 Закона о государственной гражданской службе о возможности проведении экспериментов в рамках соответствующих программ развития гражданской службы в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении.
В этой связи представляется целесообразным упомянуть об утвержденном Указом Президента РФ от 6 июня 2007 г. N 722 Положении о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы*(170) (в последующем вносились изменения), которым определяется порядок проведения в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти экспериментов по применению новых подходов к организации федеральной государственной гражданской службы и обеспечению деятельности федеральных государственных гражданских служащих в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы. Очевидно, что положения указанного документа могут быть использованы в качестве ориентира для разработки программ развития муниципальной службы.
В частности, согласно п. 3 названного Положения эксперименты проводятся в целях:
апробации и внедрения современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федерального государственного органа и стимулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального органа федерального органа исполнительной власти, а также профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
совершенствования оплаты труда и регламентации деятельности гражданских служащих;
совершенствования финансово-экономического и материально-технического обеспечения федеральной государственной гражданской службы;
оптимизации структуры и штатной численности федерального государственного органа либо территориального органа федерального органа исполнительной власти;
совершенствования системы подготовки и профессионального развития гражданских служащих;
достижения иных целей, связанных с совершенствованием деятельности федеральных государственных органов и повышением эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
В п. 7 Положения установлено, что эксперимент проводится в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в соответствии с планом-графиком, утверждаемым руководителем федерального государственного органа в 10-дневный срок со дня издания акта Президента РФ или Правительства РФ о проведении эксперимента.
В плане-графике в соответствии с п. 8 Положения указываются:
сроки, метод и форма проведения эксперимента;
этапы (элементы) проведения эксперимента и ожидаемые результаты каждого из этапов (элементов);
средства контроля и обеспечения достоверности результатов эксперимента;
формы отчетности по итогам эксперимента в целом и каждого из его этапов (элементов) в отдельности;
данные по кадровому, экономическому, материально-техническому и научному обеспечению эксперимента на каждом этапе (по каждому элементу);
должностное лицо, ответственное за проведение эксперимента, а также должностные лица, ответственные за проведение каждого из этапов (элементов) эксперимента;
ожидаемые результаты проведения эксперимента.
Как предусмотрено в п. 9 Положения, изменение условий служебного контракта гражданского служащего - участника эксперимента на время проведения эксперимента осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Там же установлено, что проведение эксперимента не должно приводить к уменьшению размера денежного содержания гражданского служащего - участника эксперимента по сравнению с денежным содержанием этого служащего на момент начала эксперимента, а также к понижению его в должности по сравнению с должностью, замещаемой гражданским служащим на момент начала эксперимента.
Согласно п. 10 Положения ответственным за проведение эксперимента в федеральном государственном органе может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже заместителя руководителя федерального государственного органа. При проведении эксперимента в самостоятельном структурном подразделении федерального государственного органа либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти ответственным лицом может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже соответственно заместителя руководителя самостоятельного структурного подразделения федерального государственного органа либо заместителя руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти.
В п. 11 Положения установлено, что должностное лицо, ответственное за проведение эксперимента, на основании соответствующего акта федерального государственного органа:
утверждает промежуточные планы проведения эксперимента и контролирует их исполнение;
осуществляет обеспечение необходимых организационных, методических и материальных условий проведения эксперимента.
Как предусмотрено в п. 12 Положения, информация о ходе и результатах эксперимента публикуется в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования и (или) в средствах массовой информации в соответствии с законодательством РФ.
В соответствии с п. 13 Положения итоговый отчет о проведении эксперимента в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в течение одного месяца со дня завершения эксперимента утверждается руководителем федерального государственного органа и представляется в установленном порядке Президенту РФ или в Правительство РФ.
Итоговый отчет согласно п. 14 Положения включает в себя:
описание мероприятий, осуществленных в ходе проведения эксперимента;
сведения о достигнутых в ходе проведения эксперимента целях и решенных задачах;
сведения о возможностях, порядке и формах использования положительных результатов эксперимента в иных федеральных государственных органах и территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;
предложения о совершенствовании нормативно-правового регулирования федеральной государственной гражданской службы по результатам эксперимента;
предложения о повышении эффективности федеральной государственной гражданской службы по результатам эксперимента;
сведения о средствах федерального бюджета, израсходованных на проведение эксперимента;
заключение независимой экспертизы о результатах эксперимента.
В п. 15 Положения предусмотрено, что в течение трех месяцев со дня завершения эксперимента Президентом РФ или Правительством РФ принимается решение о целесообразности использования результатов эксперимента.