Сирийские события начались в 2011 г. В июле появились первые беженцы; на октябрь пришлись первые признаки радикализации оппозиции. В конце года около 8 тыс. человек были зарегистрированы вне Сирии в качестве беженцев. В Германии около 2,6 тыс. сирийцев подали заявки на предоставление убежища. В конце 2012 г. уже 500 тыс. сирийцев покинули страну и получили статус беженца. Именно тогда и сформировался так называемый транзитный маршрут через Балканы. Германия, с одной стороны, руководствуясь принципом гуманизма, с другой – желая облегчить ситуацию с беженцами в ряде европейских стран, отказалась высылать сирийцев обратно в Грецию и в Италию по месту их первичной регистрации в ЕС, то есть де-факто нарушила действующее европейское законодательство. В июне 2013 г. федеральное правительство приняло специальную программу переселения 5 тыс. человек из Сирии.
В 2013 г. в Германию переселились 12 тыс. человек, а число сирийцев в стране составило 30 000 человек. В июне 2014 г. правительство Германии решило принять дополнительно 10 тыс. человек. Число же сирийцев, которые в 2014 г. запросили в ФРГ убежище, составило 40 тыс. человек.
В начале 2015 г. В Германии началась дискуссия о принятии закона об иммиграции. Генеральный секретарь ХДС П. Таубер призвал использовать в качестве примера законодательство Канады. Социал- демократы не возражали.
Внешнеполитические причины кризиса:
1. Слабый контроль со стороны Турции за границами. Официальная Анкара фактически отказывается от сотрудничества с греками в этом вопросе. К тому же, значительная часть сирийцев проживает вне пределов лагерей для беженцев, что позволяет турецкому правительству не расходовать деньги на их обеспечение. Беженцы, использующие Турцию в качестве транзитной страны, правительство мало интересуют. В Турции отсутствуют штрафы за нелегальный переход границы.
2. Инфраструктура лагерей для беженцев достигла своих пределов. Прибытие новых масс людей не в состоянии вместить ни инфраструктура лагерей, ни инфраструктура стран-реципиентов, поэтому их массовый исход – естественный процесс.
3. Информация об условиях проживания в Германии, Швеции и других странах Евросоюза. Данная информация поступала в основном из двух источников: от уже признанных в качестве беженцев лиц и через слухи.
4. Бездействие политиков, подкрепленное бессодержательной «культурой приветствия» (Willkommenskultur), и элементарные ошибки во внутриполитическом менеджменте. К примеру, 25 августа 2015 г. появилось сообщение пресс-секретаря Федерального ведомства по миграции и беженцам: «Процедура, связанная с Дублинским соглашением, в настоящее время... в отношении граждан Сирии фактически не осуществляется». Пресс-секретарь Министерства внутренних дел подчеркнул «гуманистическую ответственность Германии за особо нуждающихся беженцев». Последовавшее затем «Мы справимся с этим!» и фотографии А. Меркель с беженцами усилили эффект. В некоторой степени акцент на «культуре приветствия» можно объяснить тем, что большую опасность политики видели в активизации правого общественно- политическом спектра страны.
5. Наличие криминальных структур, которые действовали по всему маршруту следования беженцев. Сознательно избегался прямой контакт. Вся информация поступала после перевода денег на определенный номер мобильного телефона. Весь маршрут был разбит на участки, за каждый приходилось платить отдельно. Имели место и взятки за место в очереди в ряде немецких консульств, которые, видимо, процветали благодаря найму для проведения организационных мероприятий персонала из местного населения.
6. Сирийский конфликт дал возможность воспользоваться случаем и приехать в Европу, выдав себя за гражданина Сирии. Но помимо Сирии имелись и другие «горячие точки»: к примеру, Афганистан. Распад государства в той же Ливии открыл дополнительные возможности бесконтрольного приезда в Европу, в которой также имеются депрессивные регионы (Косово и т.п.).
Внешнеполитическая программа правительства ФРГ по разрешению кризиса с беженцами. Неудачный внутриполитический менеджмент правительства ФРГ приковывает большое внимание аналитиков. В то же время внешнеполитические аспекты кризиса и «немецкий ответ» на него являются не менее интересными.
Во-первых, германское правительство сделало ставку на усиление ответственности Евросоюза, на сохранение единства Европы. С помощью Еврокомиссии Федеративная Республика могла оказывать давление на других членов ЕС, не опасаясь быть обвиненной, как в случае с Грецией, в желании играть роль европейского гегемона. В мае 2015 г. Еврокомиссия предложила план введения квот и перераспределения имеющихся беженцев между странами, который в настоящее время превратился в обязательство перенаправить 160 тыс. человек, прибывающих в будущем, при условии создания лагерей для беженцев на границах ЕС и соответствующей регистрации. Благодаря инициативе А. Меркель прошла конференция в узком формате по балканскому транзиту. Германия добивается солидарности в Европе, создания центров регистрации на границах ЕС, принятия единого списка так называемых надежных стран, где отсутствует нарушение прав человека, а также европейского Кодекса, регулирующего вопросы с убежищем и фиксирующего общие стандарты проживания. Дискуссия о европейских ценностях, инициатором которой выступает и Германия, призвана также оказать давление на страны ЕС, не соблюдающие общепринятые стандарты в отношении беженцев. Длительное время А. Меркель возражала против транзитных центров на границе ФРГ, потому что это ослабляло переговорные позиции на уровне ЕС. Приоритет состоял в укреплении внешних границ, а не в распространении экстерриториальности. Ведь де-юре беженцы в транзитных центрах не находятся на территории Германии. Их создание свидетельствовало бы о том, что ФРГ не доверяет мерам Евросоюза по укреплению внешних границ зоны Шенгена, за которые германское правительство интенсивно борется. С большой неохотой был введен временный контроль на границе с Австрией. Задачей-минимум остается наведение элементарного порядка на пограничных переходах. Задачей-максимум становится развитие европейского права, «преодоление слабости Дублина-III». Правда, трудность будет состоять и в том, что Греция решила добиться уступок от Германии в вопросе запланированных реформ в обмен на солидарность относительно беженцев. ФРГ будет делать все возможное, чтобы не допустить взаимосвязь обеих проблем: того, о чем была достигнута договоренность, и того, где договоренность только предстоит. Отсутствие эффективной работы государственного аппарата и хаос на греческих островах немцы смогут использовать в качестве контраргумента, чтобы не допустить смягчения согласованного финансового пакета.
Во-вторых, складываются особые отношения с Турцией. Известно, что А. Меркель была против её вступления в ЕС. Но без помощи Турции ограничить миграционные потоки ни у Германии, ни у Евросоюза не получится. Президенту Эрдогану об этом хорошо известно. Теперь уже не вызывает сомнения, что основные требования турков будут выполнены. В долгосрочной перспективе речь может идти о более интенсивных переговорах по вступлению и об отказе от виз. В краткосрочной – о получении финансовой помощи на обеспечение беженцев, о предоставлении безвизового режима для турецких бизнесменов, о признании Турции «надежной страной», где не нарушаются права человека, что существенно облегчит переговоры по вступлению в ЕС. Любопытно, что немецкие политики заговорили о том, что нужно принять это государство в ЕС и отказаться от дальнейшего расширения. Визит Меркель в Анкару был согласован с Еврокомиссией и основными партнерами. Германия настаивает, чтобы после получения Турцией статуса «надежной страны» она приняла обратно часть беженцев, а также отказалась от допуска в ЕС больше согласованного с ним контингента. Объяснить уступки турецкой стороной рядовым гражданам удастся среди прочего указанием на то, что в ней находится больше сирийских беженцев, чем в других странах. Детали будущего компромисса с Турцией только обсуждаются, но уже известно, что Германия предлагает вести переговоры по трем главам договора о вступлении в ЕС, тогда как официальная Анкара настаивает на переговорах по шести главам. Германия подчеркивает, что после переговоров туркам придется вернуться к перемирию с курдами. Берлин вряд ли снимет данное требование с повестки дня. В связи с фактами нарушения воздушного пространства Турции поставлен вопрос об оказании ей соответствующей помощи. Меркель выразила готовность «продолжить сотрудничество в рамках безопасности в Турции». В вопросе финансовой помощи турецкому государству Германия, также принявшая значительное число беженцев, имеет большее пространство для маневра, так как в случае необходимости можно вернуться к идее пропорционального взноса: либо страны ЕС принимают беженцев, либо оплачивают их содержание в той же Германии. Очевидно, что Турция будет допущена на заседания Европейского совета, регулярной встречи глав-государств и правительств.
В-третьих, расширение правовой основы для возвращения беженцев. «Мозговой штурм» в ответственных министерствах и ведомствах привел к тому, что в Афганистане появились территории, где граждане этой страны могут жить, не подвергаясь опасности. Интересно, что беженцы из Афганистана демонстрируют лучшие показатели интеграции в ФРГ: они быстрее находят работу, получают хорошее образование и меньше претендуют на социальные пособия. Но именно Германия настояла на том, чтобы вспомнить обязательства о приеме беженцев, взятые афганцами в Соглашении о партнерстве и кооперации. Кроме того, Ауссенамт начал просветительскую кампанию об ужесточившихся условиях предоставления убежища. Немецкий посол в Афганистане, по утверждению МИДа, «работает... со всеми имеющимся там в распоряжении СМИ». В Афганистане и в арабских странах идет плакатная кампания. Выражается желание заключить соглашение о возращении беженцев с Бангладеш и о его реанимации в отношении Пакистана. Шаги навстречу Европе ожидаются и от африканских стран. Не вызывает сомнения, что уступки по соглашениям о возвращении беженцев будут оплачены. При этом немецкому государству придется заплатить вдвойне, так как в среднем стоимость полета одного самолета с беженцами составляет 100 тыс. евро.
В-четвертых, необходимость решения сирийской проблемы. Германия делала ставку на крах режима Асада и быстрое заключение перемирия с оппозицией. Российская операция в Сирии изменила ситуацию. С одной стороны, Федеративная Республика сдержанно критикует бомбардировки оппозиционеров, противников сирийского правительства, с другой – большая часть послекризисной программы, предложенной Москвой, находит поддержку Берлина. Последнее касается и более широкого сотрудничества стран региона друг с другом. Министр иностранных дел Ф.-В. Штайнмайер показательно совершил в октябре визиты в Иран и в Саудовскую Аравию. На обоих партнеров было оказано давление, в том числе и со стороны немцев. Если кто-то из них отказался бы сесть за стол переговоров, то он оказывался бы в стратегически более слабой ситуации. Иран не мог ответить отказом, так как он готовился к снятию санкций. Саудовская Аравия также не могла отказаться, потому что и в Москве, и в Вашингтоне, по всей видимости, дали ясно понять, что ставка в итоге делается на переговоры, а помощь террористическим группировкам не желательна. Более того, Саудовская Аравия не могла допустить своим отказом бесконтрольного повышения роли Ирана в антикризисном менеджменте. Германия не возражает и против активизации ООН. Визит А. Меркель в Китай показал, что согласие Пекина на усилении его роли, в том числе и в ООН, получено. Премьер-министр Китая заявил, что его страна готова использовать Объединенные Нации для двусторонних консультаций. Впрочем, активная дипломатия Берлина позволяет сделать вывод о том, что Германия не заинтересована допускать усиления России на Ближнем Востоке.
В-пятых, отношения с США находятся в тупике. Очевидно, что Соединенные Штаты не имеют стратегии и не могут продемонстрировать тактических успехов. В Берлине неудачи американцев, конечно, скрупулезно фиксируют. Правда, критика американского союзника не допускается. В официальном политическом дискурсе избегается установление какой-либо взаимосвязи между беженцами в Европе и неудачной внешней политикой США. При этом американцам отводится скромная роль партнера по дальнейшей стабилизации Афганистана, настойчиво будет проводиться мысль, что именно американское участие в этой стране сможет сдержать дальнейший приток беженцев оттуда.
В-шестых, безопасность Европы не гарантирована в полной мере. Проблема намного серьезнее, чем простое указание на то, что бывшие бойцы террористической организации ИГИЛ незаконно попадают в Европу. Идейные игиловцы вряд ли туда массово стремятся. Речь, скорее, должна идти о бывших бойцах оппозиции, которые пытаются построить новую жизнь в Европе, а последняя вряд ли окажется в состоянии гарантировать всем шанс на успешную интеграцию. На вопрос «Что станет с молодыми, имеющими опыт боев людьми, если они столкнуться со сложностями в интеграции?» ответа не даст ни один из политиков.
Выводы
1. А. Меркель выступает за системный подход в решении кризиса с беженцами. Очевидно, что быстрых успехов, в том числе и внешнеполитических, достигнуть не получится.
2. Произойдет усиление Турции и других региональных игроков. В этом контексте стоит оценивать недавнюю критику Пакистана. Европе и Германии придется признать легитимность альтернативных путей развития отдельных стран. Продолжительность кризиса с беженцами прямо пропорциональна уменьшению влияния «демократического стандарта» во внешней политике.
3. Будет и в дальнейшем усиливаться роль межгосударственных форматов и организаций, в первую очередь ОБСЕ и ООН.
4. Изоляция России, на которую делалась ставка во внешней политике ряда стран, теряет актуальность. Более того, в этих условиях придется ждать компромиссных шагов европейцев, направленных на отказ от санкций.
5. Встал вопрос о внешнеполитической стратегии Америки и будущей роли этой страны в Европе и мире. Не получится избежать серьезного анализа провала американской внешней политики. События показывают, что в мире нет больше сверхдержав, что речь, скорее, идет о региональных и межрегиональных игроках. Попытки выступать в качестве глобальной силы порождают неуправляемый хаос. Именно осознание этого и будет способствовать усилению роли межгосударственных организаций.
6. Придется искать совместные ответы на пути построения более справедливого мира, эффективности политики в отношении развивающихся стран. Пока реальность выглядит по-иному: 0,00001428%, или около 1 тыс. человек, владеют более 50% мирового богатства. Неслучайно в столь неоднозначной ситуации немцы проявляют осторожность и сдержанность.