Научно-правовые базы: elibrary
ФЗ №184 от 1999г
Формирование системы ОГВ неизменно сопряжено с необходимостью решения вопроса об оптимальном разграничении властных полномочий. Практика показывает, что чем более сложной является территориальная и национальная структура государства, тем проблематичной является задача выбора наиболее приемлемой модели построения системы ОГВ.
КРФ в числе основных характеристик называет федеративное устройство. В современной России интерес к проблеме построения власти и повышении ее эффективности в немалой степени обусловлен и проблемами построения федерализма, как путем укрепления вертикальной власти, так и укрупнении субъектов.
Возникают затруднения в деле обеспечения устойчивого баланса при реализации принципов «единство системы государственной власти», «разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и субъектов» и принципа самостоятельности органов власти субъектов в решении вопросов, отнесенных к их ведению.
Сами понятия федерализм и… являются… а задачи четкого определения остаются неопределенными. Сам термин федерации стал размытым, что приводит к смешению государственного и н…. любая централизация, регионализация выдается за федерализацию и даже за саму государственную федерацию. Большинство исследователей исходит из того, что федерализм понятие более сложное, чем федерация. Федерация акцентирует внимание на структурной и прежде всего, организационной стороне государства, что отражает не только динамику, но и статику, т.е. сложившуюся систему отношений. Сложность понятия федерализм объясняет объединением сразу трех элементов:
материального, статичного в своей основе, представляющего собой само государство с его территорией, населением, государственной властью – это базовая основная федерализма;
организационный – способ территориальной организации и организации государственно-властных структур, в одном государстве он может изменяться в пределах сохранения федерализма в одном и том же государстве;
релятивный – элемент, обозначающий особого рода отношения в федеративном государстве, между самими субъектами, а также связанные с распределением и осуществлением государственной власти.
В КП понятие федерация обычно рассматривается как синоним терминов федеративная форма государственного устройства или государство с федеративной формой государственного устройства. Саликов отмечает, что федерализм это идеология, принципы государственного устройства территории, а федерация – это государственно-правовая оболочка этой идеологии, т.е. федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Тадевосян указывает, что потребность в разграничении понятий федерация и федерализм связано с двумя основными моментами: с необходимостью отождествления с одной стороны федерации как реально существующей формой, политико-территориальной организацией государства с федералистскими идеями, взглядами, теориями, доктринами и с другой стороны уже сложившейся федерацией, и такого переходного состояния государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет черты и признаки федерализации.
Современная юридическая наука рассматривает федерализм одновременно в качестве принципа, режима и формы государственного устройства, позволяющих обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях, а также принципа государственного строительства, структурно-организационного принципа, способа организации власти в сложнопостоенных государствах и многоуровневой системой, основными признаками которой является целостность, единство и многообразие (такой подход используется при рассмотрении вопросов организации системы исполнительной власти, осуществления публичной финансовой деятельности). Кроме того в качестве принципа федерализм определяется и в практики КС.
Принципы федерализма отождествляются с конституционными основами федерализма, под которыми понимаются конституционные нормы, определяющие структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, а также отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали (государственная целостность, разграничение предметов ведения, равноправию и самоопределению народов). Не следует отождествлять принципы российского федерализма и основы конституционного строя: конституционная основа – это ключевые нормы, которые имеют принципиальное значение для регулирования важнейших отношений между государством и обществом; это система взаимосвязанных норм действующего законодательства, под принципами федерализма надо понимать исходные и основополагающие идеи, начала с одной стороны выражающие саму сущность федеративной формы государственного устройства, а с другой – предопределяющие порядок образования и функционирования федеративного государства, в том числе осуществление государственной власти. Принципы федерализма находят свое непосредственное выражение в НПА.
Принципы не столько определяют и регулируют реальную систему федеративных отношений, сколько обуславливают тип федерации, предопределяют специфику территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и субъектами, т.е. являются первоначалами конституционные основ федерализма.
Базовые принципы российского федерализма, которые напрямую обуславливают порядок организации государственной власти на уровне субъектов:
1. Целостность государственного суверенитета. Народный суверенитет является источником социальной основы. Любашец рассматривает народный и государственный суверенитет как два аспекта одного и того же явления, т.е. полновластия народа раскрывается через формируемую народом, ему подчинённую и от него зависимую государственную власть, а суверенитет народа в правовом аспекте выступает как суверенитет как суверенитет государственной власти. Проблема целостности суверенитета сопровождают наше государство с момента его образования. Первоначально КРСФСР после распада СССР не содержала норм, закрепляющих суверенный статус субъектов. В федеративном договоре 1992г республикам был придан суверенный статус не только в названии, но и в тексте договоров. Таким образом, Россия вернулась к вопросу делимости суверенитета. КРФ формально устранила неравноправие субъектов и наделила их равными правами во взаимоотношениях с федеральными ОГВ, но республики были названы государствами, что и заставило обратиться к вопросу наличие у них суверенитета как одного из признаков государства. Суверенитет – это качественный признак России как государства и связан с волеизъявлением многонационального народа, т.е. другого источника власти быть не может. Обозначение понятия республика как государство не означает государственного суверенитета республик, а лишь отражает особенности конституционно-правового статуса. Признание суверенитета за РФ не затрагивает всю полноту государственной власти, которой субъект обладает вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения. Принцип целостности имеет принципиальное значение при построении системы государственной власти. Суверенитет рассматривается в качестве одного из фундаментальных источников создания эффективной системы в разделении власти по вертикали. Государственная власть может быть только у федерации, а у субъектов власть не государственная, а публичная (Чиркин). Черепанов: на территории субъекта реально действуют две суверенные государственные власти, которые, пересекаясь и дополняя друг друга, образуют диалектическое единство государственной власти в России. Вместе с тем формулировки ФЗ говорят о том, что у субъектов федерации есть государственная власть, которая имеет самостоятельный характер при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъектов
2. Принцип единства системы государственной власти. Единство является важной составляющей целостности государственной власти. Характеризует, прежде всего, предметную связь и формы государственного устройства. Государственная власть единая по своей сущности, источнику и суверенному характеру в соответствии со структурным и функциональным назначением рациональной организации всей властной деятельности предполагает выделение отдельных видов и ветвей государственной власти, которые действуют самостоятельно в пределах компетенции, но уравновешивают друг друга и взаимодействуют между собой. Разновидности государственной власти определяются по следующим основаниям: способам господства социальных сил в обществе, полномочиям государства и территориальным масштабом их деятельности. Единство государственной власти по горизонтали проявляется в том, что действуя в системе разделения властей осуществляют единую государственную власть, объединенную общими целями и принципами построения, методами деятельности и единством гос. политики. По вертикали единство гос. власти обеспечивает сходную организацию власти на федеральном и региональном уровне. Система государственной власти и система ОГВ не тождественны, единство первой не означает единства второй. Единю государственную власть осуществляют органы, функционирующие автономно друг от друга. С другой стороны именно единство и системность предполагает взаимосвязь и взаимозависимость полномочий. Ст.77 КРФ определяет, что федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов образуют единую систему ОГВ в РФ, но только в пределах ведения России и в пределах ведения России и субъектов. Единства нет по отношению к исключительной компетенции субъектов.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между ОГВ России и ОГВ субъектов. Чернов: КП должно упорядочить существование и соотношение двух уровней – горизонтального между ветвями власти и вертикального. Кокотов подчеркивает, что мало разделять полномочия, надо еще и состыковывать их между собой функционально, нормативно, организационно, поскольку разграничение полномочий и согласование полномочий это две стороны одной медали. По данному вопросу традиционно выделяются три ключевые задачи:
a. Разграничение предметов ведения между федерациями и субъектами
b. Разграничение компетенции между федеральными органами и ОГВ субъектов
c. Разграничение конкретных объектов, в отношении которых или с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).
Предмет ведения, компетенция, полномочия законодательно не разграничены. Полномочия – это содержание компетенции, а предметы ведения – это сфера компетенции. В этих сферах федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются… Полномочия – это права и обязанности в принятии правовых актов. Полномочия производны от предметов ведения. Компетенция ОГВ определяется как совокупность полномочий ОГВ по предметам ведения, установленных КРФ и принятыми в соответствии с ней конституциями или уставами субъектов, и под разграничениями полномочиями понимается содержательная конкретизация положения статей 71,72 КРФ.