Несмотря на то, что административный ресурс широко распространен в избирательном процессе, его законодательное определение отсутствует. Вместе с тем, в действующем законодательстве содержится ряд мер по предупреждению административного ресурса в избирательном процессе.
Основной запрет на использование административного ресурса содержится в ч. 1, ст. 40 ФЗ № 67«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. «Кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения».
Наиболее полный перечень ограничений, связанных с использованием преимуществ должностного или служебного положения указан в ч. 5 ст. 40 вышеуказанного Федерального закона:
«Под использованием преимуществ должностного или служебного положения в настоящем Федеральном законе понимается:
а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума;
б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;
в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума;
г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране;
д) сбор подписей избирателей, участников референдума, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;
е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом;
ж) агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;
з) обнародование в период избирательной кампании, кампании референдума в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда»[16].
Кроме того, «зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей»[17].
Нарушение указанных запретов и ограничений является основанием для привлечения к административной или уголовной ответственности.
Так, ответственность за «использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума» содержится в ст. 5.45 КоАП РФ: «Использование лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, либо находящимся на государственной или муниципальной службе, либо являющимся членом органа управления организации независимо от формы собственности (в организации, высшим органом управления которой является собрание, - членом органа, осуществляющего руководство деятельностью этой организации), за исключением политической партии, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума» и влечет санкцию – «наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей».
Данную санкцию следует считать максимально мягкой для должностных лиц, поскольку штраф – самое мягкое наказание, особенно в размере до пяти тысяч рублей.
Наиболее опасная форма использования административного ресурса уголовно наказуема. Так в ч. 3, ст. 141 УК РФ содержится ответственность за «воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий»:
«Вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» -
наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового».
Несмотря на наличие уголовной ответственности, использование административного ресурса по Уголовному кодексу РФ не является должностным преступлением, а квалифицируется по главе 19 Уголовного Кодекса РФ как преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Актуальным вопросом на сегодняшний день является реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.В Постановлении Конституционного Суда от 27 июня 2013 №15 по делу о проверки конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части 83 Трудового кодекса в связи с жалобой гражданина А. В. Дубкова,установлено следующее: «Основанием учреждения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти в городских, сельских поселениях и на других территориях (статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) является воля населения этих территорий, выраженная непосредственно или через образованные им выборные (представительные) органы местного самоуправления. Соответственно, реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке, а срок этих полномочий должен, как правило, совпадать со сроком действия мандата. Произвольное сокращение срока, наличие которого является существенным и обязательным условием периодичности выборов и непрерывности осуществления муниципальной власти, могло бы поставить под сомнение правомерно выраженную волю населения муниципального образования при формировании состава выборного органа местного самоуправления, замещении должности выборного должностного лица местного самоуправления и тем самым привести к нарушению статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 130 Конституции Российской Федерации». Наличие таковых условий в законе в своей реалии не позволяет сокращать срок периодичности выборов и непрерывности органов местного самоуправления. В реальности же нарушение таковых правил так же следует называть злоупотреблением властью должностнымилицами, занимающих определенные профессиональные должности.
Однако не только кандидаты и высшие должностные лица могут использовать административный ресурс в избирательном процессе. В ч. 1 ст. 43 ФЗ № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определён статус доверенных лиц:
1. Кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов, список кандидатов, вправе назначить доверенных лиц. Регистрация доверенных лиц осуществляется избирательной комиссией в течение трех дней со дня поступления письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения) о назначении доверенных лиц вместе с заявлениями самих граждан о согласии быть доверенными лицами.
2. Доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений не могут быть кандидаты, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, главы местных администраций, работники аппаратов избирательных комиссий. Государственные и муниципальные служащие могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей на период исполнения полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, осуществляется при условии представления в соответствующую избирательную комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на период отпуска)[18].
Следует отметить, что муниципальные и государственные служащие все-таки могут быть назначены доверенными лицами на период отпуска должностного лица, что говорит о возможном внедрении административного ресурса на начальный этап избирательных комиссий. «Насколько можно квалифицировать действия должностных лиц, находящихся в отпуске на период своего участия в избирательной кампании, но пользующихся явными преимуществами своего статуса, как злоупотребление именно служебным положением? Конечно же, подобная квалификация юридически неправомерна. Но разве мы можем отрицать наличие в действиях этих лиц признаков использования административного ресурса? Конечно же, не можем»[19].
«Оценивая установленный действующим избирательным законодательством порядок формирования избирательных комиссий субъектов Федерации, А.Б. Бузин отмечает, что запрограммированные законом коллизии вынуждают политические партии подавать заявки сразу в оба формирующих органа, что приводит к тесному взаимодействию указанных органов. Соответственно состав избирательной комиссии субъекта Федерации будет результатом торга между хорошо структурированной исполнительной властью и «разношерстным» законодательным органом[20].
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в действующем избирательном законодательстве сформирован необходимый массив запретов и ограничений на использование административного ресурса в избирательном процессе.
Система нормативного предупреждения административного ресурса в избирательном процессе включает в себя:
- ч.1, ч.5 ст. 40 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- ст. 5.45 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- ч.3 ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации.