Еще совсем недавно высшие законодательные органы страны признавались контрольными органами государственной власти. Выполнение ими контрольных функций считалось в советское время делом настолько естественным, что неизменно подтверждалось конституционными нормами. По Конституции РСФСР 1978 года Верховный Совет был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. В частности, он утверждал отчеты о выполнении государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета; образовывал подотчетные ему органы. Позднее Верховный Совет Российской Федерации признавался постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. В его ведении находилось регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов и должностных лиц; решение вопроса о доверии Правительству.
На этом фоне отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 года характеристики Федерального Собрания как контрольного органа выглядит очень непривычно. В связи с этим в научной литературе подчеркивается, что более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве “противовесов” в системе разделения властей.
Отсутствие у Федерального Собрания формального статуса контрольного органа вместе с тем не означает, что он лишен контрольных полномочий вообще. Будучи органом народного и территориального представительства, российский парламент не может не иметь прав в сфере контроля.
Говоря о контрольной деятельности Федерального Собрания и его палат, следует анализировать три составляющие данной проблемы: особенности правового регулирования парламентского контроля; виды контрольных полномочий; формы контрольной деятельности.
Конституция фиксирует полномочия Совета Федерации по: вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; отрешению Президента Российской Федерации от должности; образованию Счетной палаты; утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения; утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации; решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации
решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных.
Даже функцию назначения выборов Президента в определенной мере можно считать контрольной, ибо она тоже служит цели обеспечения баланса интересов президентской и парламентской ветвей власти. Глава государства, в свою очередь, наделен правом назначения выборов депутатов Государственной Думы, руководствуясь при этом той же целью.
Расширение конституционных полномочий Совета Федерации по контролю происходит за счет текущего законодательства.
Контрольная функция реализуется Советом Федерации при назначении на должность и освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
Закрепление контрольных полномочий палат парламента в текущем законодательстве воспринимается не как случайный фактор, а как закономерная, настоятельная потребность государственного строительства. С другой стороны, расширение контрольного влияния палат через законодательство есть попытка восполнения существующих конституционных пробелов в этой сфере. Надо акцентировать внимание также на закреплении полномочий контроля за палатами, а не Федеральным Собранием в целом. Это, кстати, можно отнести и к особенностям решения этого вопроса именно в таком ключе в Конституции России. На наш взгляд, это обусловлено достаточно узким объемом общей компетенции Федерального Собрания, растворившейся в компетенции обеих палат.
« Виды контрольных полномочий Совета Федерации распадаются на несколько направлений: бюджетно-финансовый контроль; контроль за деятельностью исполнительной власти; контроль за сферой государственного управления; контроль, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений; контроль в сфере обороны и безопасности; контроль в области внешней политики»[11].
Возможность Совета Федерации влиять на бюджетно-финансовую политику путем принятия законов о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании предусмотрена Конституцией Российской Федерации (ст. 106). Косвенно контрольные полномочия реализуются Советом Федерации через Счетную палату, образуемую обеими палатами парламента (ч. 5 ст. 101).
Контроль за государственными финансами - важный аспект общих контрольных полномочий Совета Федерации как представительного органа.
Контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести нормы, содержащиеся в пп. “б”, “в”, “д” п. 1 ст. 102 Конституции.
Контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях Совета Федерации по отрешению Президента от, назначению на должности, которые не относятся к системе исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов); согласованию кандидатур дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Очевидно, что этот вид контроля Совет Федерации осуществляет как непосредственно (например, в случае с назначением Генерального прокурора), так и косвенным образом (когда Совет Федерации выносит рекомендации Президенту о назначении и отзыве дипломатических представителей России).
В литературе участие парламента в формировании органов государственной власти расцениваются как один из элементов его контрольной деятельности.
Таким образом, по распространенному мнению контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях парламента и его структурных звеньях формировать органы государственной власти.
В сфере обороны и безопасности Совет Федерации наделен полномочиями рассматривать в обязательном активном режиме федеральные законы, касающиеся статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и миры (п.п. “д”, “е” ст. 106).
Полномочия в области внешней политики принадлежат в основном Президенту Российской Федерации (ст. 86 Конституции), однако, значительными полномочиями в данной сфере располагает также Федеральное Собрание.
«Уже отмечалось участие Совета Федерации, как и Государственной Думы, в согласовании кандидатур дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Возможность оказывать влияние на кадровый состав дипломатической службы России - существенный элемент контрольной деятельности верхней палаты»[12]. В соответствии с п. “г” ст. 106 Конституции Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.
Субъекты парламентского контроля могут быть коллективными (палаты Федерального Собрания, комитеты и комиссии палат, группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы) и индивидуальными (отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы).
Каждому названному субъекту соответствуют те или иные формы контрольной деятельности, хотя это корреспондирование порой условно.
Очевидно, что международный парламентаризм за несколько столетий выработал множество форм парламентского контроля: политического и юридического, коллективных и индивидуальных, ставших повсеместными как депутатский запрос, так и оставшихся ограниченными лишь отдельными странами. Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, глава государства (как в случае отрешения Советом Федерации от должности Президента РФ; утверждения указов главы государства относительно режимов военного или чрезвычайного положения; использования вооруженных сил страны за рубежом).
Совет Федерации в своей деятельности использует различные формы контроля.
Осуществление парламентского запроса регулируется Федеральным законом “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, Регламентом Совета Федерации.
Парламентский запрос адресуется широкому кругу субъектов от руководителей федеральных органов исполнительной власти до глав муниципальных образований по вопросам, входящим в компетенцию этих и других органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства палаты в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Предложение о парламентском запросе Совета Федерации вносится на рассмотрение палаты Председателем Совета или его заместителями, комитетами (комиссиями), двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Федерации, или группой численностью не менее 5 человек. Прежде в Регламенте Совета Федерации устанавливалась другая численность инициативной группы (10 человек).
В проекте парламентского запроса названные лица могут указать предложения о предпочтительной форме ответа на запрос:
устной или письменной.
Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Запрос Совета Федерации оформляется постановлением.
Устный ответ должностное лицо дает на ближайшем заседании Совета Федерации. Письменный ответ направляется в верхнюю палату не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса Совета Федерации. Он оглашается председательствующим на заседании палаты.
Совет Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания. В практике работы обеих палат Федерального Собрания эта форма активно используется. Инициаторами слушаний выступает руководство палаты, комитеты, комиссии Совета Федерации или группы членов палаты численностью не менее 15 человек. Слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы. Принимает решение о проведении слушаний Совет палаты.
Регламент Совета Федерации допускает проведение как открытых, так и закрытых слушаний. На открытых слушаниях вправе присутствовать представители средств массовой информации и общественности.
«Решение о проведении слушаний направляется в средства массовой информации не позднее, чем за десять дней до их начала. Лицам, приглашенным на слушания, заблаговременно рассылаются уведомления. Понятно, что слушания носят преимущественно открытый характер, поскольку их цель привлечь общественность к обсуждаемым вопросам. Регламентные нормы исходят из того, что закрытые слушания проводятся по вопросам, связанным с государственной, служебной или иной охраняемой законом тайной. Представители средств массовой информации на закрытые слушания не допускаются. Особо оговаривается, что лица, приглашенные на открытые слушания, могут не отвечать на вопросы членов Совета Федерации, если они касаются сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. Материалы закрытых слушаний предназначаются только для членов Совета Федерации и представителей государственных органов, которых принимали в них участие»[13].
Слушания в Совете Федерации начинаются с краткого вступительного слова председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, составе приглашенных лиц. С докладом выступает председатель комитета Совета Федерации, ответственного за подготовку слушаний. Затем следует обсуждение доклада. Все желающие выступить на парламентских слушаниях берут слово только с разрешения председательствующего.
Парламентские слушания характеризуются двумя основными чертами. Их назначение - в привлечении внимания общественности, государственных органов к проблемам большой актуальности. Какие-либо обязывающие решения по итогам слушаний не принимаются. Могут быть приняты рекомендации и иные документы, утверждаемые комитетом или комиссией палаты, Советом палаты либо Советом Федерации. С тем, чтобы слушания сделать максимально открытыми они освещаются в средствах массовой информации.
В Регламенте Совета Федерации существует специальная глава (8-я), появившаяся дополнительно для регулирования подготовки и проведения так называемого “правительственного часа”. Эта форма работы предназначена для ответов членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации. По нашему мнению, “правительственный час” представляет собой совокупность процедур, установленных для обеспечения контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации.
Кроме членов Правительства на заседание Совета Федерации могут быть приглашены Генеральный прокурор, Председатель Центрального банка, Председатель Центральной избирательной комиссии, руководители органов государственной власти и местного самоуправления, а также ряд других должностных лиц, указанных в п. 2 ст. 77 Регламента верхней палаты.
В палате ответственным за проведение “правительственного часа” выступает один из профильных комитетов. По итогам ответов членов Правительства Совет Федерации вправе принять решение: об обращении к Президенту и Правительству; о рекомендации Правительству; о поручении Счетной палате; о поручении комитету (комиссии) Совета Федерации; о принятии сообщения члена Правительства к сведению. Решения могут быть оформлены в виде постановления, обращения или выписки из протокола заседания Совета Федерации.
В ч. 3 ст. 101 Конституции РФ указывается на право Совета Федерации образовать комитеты и комиссии из числа членов палаты. Оба этих структурных звена верхней палаты выступают субъектами контрольной деятельности.
Согласно Регламенту комитеты по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений палаты, принимаемых по вопросам организации ее внутренней деятельности. Предметами ведения постоянных комитетов являются подготовка заключений по принятым законам; предварительное рассмотрение законопроектов; направление письменных обращений членам Правительства, руководителям федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 40 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”. Регламентными нормами Совета Федерации устанавливается возможность образования постоянных и временных комиссий. В состав временных комиссий могут входить Председатель Совета Федерации и его заместители. Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. Данный вопрос, а также состав и полномочия временной комиссии определяются постановлением палаты.
Отдельные члены Совета Федерации или их группы выступают субъектами контрольной деятельности.
На первом месте, безусловно, находится запрос члена Совета Федерации как широко распространенная и скорее даже традиционная форма контроля. Депутатский запрос признан Федеральным законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, Федеральным конституционным законом о Правительстве России.
«Член Совета Федерации - инициатор запроса вправе адресовать Председателю и членам Правительства, руководителям федеральных органов исполнительной власти, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, руководителю ЦИК РФ и многим другим должностным лицам запрос по вопросам их компетенции. Запрос члена Совета Федерации направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании верхней палаты. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок. Законодательство, Регламент Совета Федерации разрешают инициатору запроса принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных вопросов, выступать с комментариями или по существу поставленного им письменного вопроса. В случае невозможности присутствия на заседании палаты должностное лицо, получившее запрос информирует об этом Председателя Совета Федерации с указанием причины отсутствия. В этом случае он вправе дать письменные ответы на заданные ему вопросы, которые доводятся до сведения инициатора запроса и других членов палаты»[14].
Названные формы прочно вошли в арсенал парламентского контроля Федерального Собрания и его палат. Думается, что следует избегать погони за количественным ростом контрольных процедур. Главное, на мой взгляд, сделать функцию контрольной деятельности Совета Федерации результативной.
Совет Федерации выполняет и полномочия по формированию органов государственной власти. Но процедура формирования парламентом высших государственных органов занимает не столь большой объем времени вторых палат парламентов по сравнению с законодательными функциями или осуществлением контрольных полномочий. Тем не менее от выполнения второй палатой парламента этих функций в любой стране зависит слаженность работы всех составных частей государственного механизма.
В России вторая палата парламента участвует в занятии должности Президента РФ косвенно, путем назначения выборов: в соответствии с Конституцией это прерогатива Совета Федерации. Основанием для назначения выборов Президента может быть истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также прекращение Президентом исполнения полномочий досрочно, в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности (ч. 2 ст. 92 Конституции). При этом выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации" решение Совета Федерации о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее 90 дней до дня голосования.
Отрешение Президента Российской Федерации от должности в соответствии со ст. 102 Конституции также относится к ведению Совета Федерации. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 1 ст. 93 Конституции).
Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента страны считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции).
Многообразие способов участия парламента в процессе формирования правительства не дает возможности создать обобщенную, единую схему данного процесса для всех стран.
Однако если исходить из практики участия вторых палат в данном процессе, можно выделить наиболее типичные способы разрешения проблемы формирования высшего органа исполнительной власти с участием второй палаты парламента.
В России назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции. Благодаря этому "в руках" верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны.
Кандидатуры на судейские должности представляются Совету Федерации Президентом. Предложенные кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре, а затем в Комитете по конституционному законодательству, который также готовит заключение.
Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением палаты. Лица, назначенные на должности судей Конституционного Суда, приводятся председателем верхней палаты к присяге.
В Законе РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" предусмотрено, что кандидатуры судей Верховного и Высшего Арбитражного Судов Президент представляет с учетом мнения председателей этих Судов. В случае нарушения порядка назначения судьи Конституционного Суда на должность, его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению самого суда. В аналогичном порядке решается вопрос при совершении судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи: представление суда должно быть принято большинством, не менее двух третей от общего числа судей.
Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора РФ и его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных Судов, тем не менее она регулируется отдельной группой регламентных норм.
К ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на данные должности вносит Генеральный прокурор. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.
Следующая функция второй палаты парламента - полномочия на формирование иных государственных органов и должностных лиц.
В России, согласно ст. 102 Конституции, назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов - прерогатива Совета Федерации.
Предложения о выдвижении кандидатур на названные должности формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации, где обсуждается каждая кандидатура: члены палаты задают вопросы претендентам, высказываются за или против. Тайное голосование проводится по всем кандидатурам.
За рамками Конституции находится еще одна проблема, решаемая с участием Совета Федерации. Речь идет о назначении на должность и об освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Совет Федерации назначает на должность пять членов ЦИК России. Кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, которые направляют в Совет Федерации свои решения.
Комитет по делам Федерации и региональной политике формирует списки кандидатов по группам субъектов РФ. Руководитель этого структурного подразделения доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатам. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур.
Голосование проводится в один этап, если в каждой группе субъектов РФ предложено не более одной кандидатуры. Если хотя бы в одной из групп субъектов Федерации предложено более одной кандидатуры для назначения на должность членов ЦИК, голосование проводится в два этапа.
Назначенным на должность члена Центральной избирательной комиссии считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением палаты.
В соответствии с Конституцией назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранные государства и международные организации относится к компетенции Президента России, но только после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, есть основание говорить о полномочии Совета Федерации в вопросе согласования назначения и отзыва Президентом дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях.
Итак, от осуществления второй палатой парламента функций по формированию органов государственной власти зависит слаженность работы всех составных частей государственного механизма.