Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и др.). Структура таких руководящих и координирующих органов, их компетенция, формы и методы работы сходны с большинством парламентов различных стран, хотя, естественно, некоторая специфика, продиктованная временем, присуща любому парламенту.
Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты.
Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два года переизбираются одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совета Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Федерации), то постепенно меняется и состав постоянных комиссией (комитетов).
Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), их довольно узкий состав, относительно меньшая публичность работы в тех странах, где открыт доступ для публики к заседаниям комиссий или комитетов, такие заседания посещают, как показывает практика, меньше граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П. Каспари, "вникают... в деловую", или техническую, сторону обсуждаемых вопросов, очевидно, более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где более ясно выступают политические аспекты.
Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов) парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) обычно довольно велико.
Постоянные комитеты (комиссии) в зависимости от их численности создают небольшие рабочие группы, поскольку, по мнению известного французского профессора Б. Шантебу, численность палат затрудняет их деятельность: в таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится невозможным.
Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача вести обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, предполагает хорошее знание рассматриваемых вопросов. В большинстве современных стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы).
В целом верхняя палата Федерального Собрания России устроена проще, чем нижняя: в то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, строение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, включающей в себя Совет палаты, комитеты и комиссии. Относительная простота устройства была обусловлена тем, что, в отличие от нижней палаты, Совет Федерации в течение двух сроков работал на непостоянной основе.
Отсутствие в верхней палате фракций, являющихся в Государственной Думе основными субъектами групповой политической активности, связано и с тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил.
В качестве заметной структурной новации следует выделить образование в январе 1999 г. коллегиального руководящего органа - Совета палаты, состоящего из председателя, его заместителей и председателей комитетов. Согласно Регламенту Совет палаты "образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации" и является "постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации". Совет палаты формирует проект повестки дня заседаний, согласует порядок обсуждения вопросов и предварительно обсуждает степень их подготовки. Совет палаты собирается перед каждым заседанием, а также при возникновении в ее работе слишком длинных перерывов готовит решения, выносимые затем на рассмотрение "сенаторов".
В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".[15]
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом данного субъекта (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ).
Председатель Совета Федерации и его заместители избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием, но палата может принять решение о проведении открытого голосования. Существенным ограничением в этой процедуре является то, что Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Каждый член Совета Федерации может предложить только одну кандидатуру. Заявление о самоотводе члена Совета Федерации, предложенного к замещению данной должности, принимается без обсуждения и голосования.
«Все согласившиеся кандидаты обсуждаются на заседании палаты, после чего Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов от общего числа членов палаты»[16].
Председатель Совета Федерации:
· созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;
· формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;
· ведет заседания палаты;
· подписывает постановления Совета Федерации;
· приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ и Генерального прокурора РФ;
· ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Регламентом;
· распределяет обязанности между первым заместителем Председателя Совета Федерации и заместителями последнего;
· организует работу Совета палаты и ведет его заседания; координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;
· публикует для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции страны;
· направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принятые законы РФ о поправках к Конституции РФ;
· направляет Президенту России для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;
· направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов о поправках к Конституции, федеральные конституционные и федеральные законы;
· координирует организацию парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;
· решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с Регламентом и другими нормативными правовыми актами;
· осуществляет общее руководство Аппаратом Совета Федерации;
· утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации;
· утверждает штатную численность Аппарата Совета Федерации;
· подписывает и вручает Почетную грамоту Совета Федерации;
· по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту России представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;
· подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства и иным лицам для подготовки и проведения "правительственного часа";
· возглавляет планирование деятельности палаты;
· подписывает доверенность представителю Совета Федерации при рассмотрении дела Конституционным Судом страны;
· дает поручения комитетам и комиссиям и другим должностным лицам Совета Федерации. Кроме этого, Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения, касающиеся его компетенции, а также представляет на утверждение смету расходов на обеспечение деятельности палаты и отчет о ее исполнении.
Нужно отметить, что палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя, противоречащее законодательству и Регламенту палаты.
Для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, в палате образуется постоянно действующий коллегиальный орган - Совет палаты. В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Председательствует на его заседаниях Председатель палаты или один из заместителей.
Совет палаты:
· утверждает график заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии; обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание палаты; рассматривает проект повестки дня заседания; формирует список лиц, приглашенных на заседание;
· утверждает по представлению Председателя палаты положение о деятельности полномочных представителей палаты, указанных выше;
· принимает решения о проведении парламентских слушаний;
· рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций их руководителей, сопровождающих лиц, а также определяет объем полномочий делегаций и расходы на их командирование;
· дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации;
· принимает решение о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации;
· принимает решения о направлении Президенту России представлений о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;
· периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата о работе Аппарата Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты и должностных лиц Совета Федерации.
В заседаниях Совета палаты вправе участвовать:
· полномочные представители Совета Федерации;
· член Совета Федерации по поручению комитета либо комиссии Совета Федерации или их председателя;
· член Совета Федерации - автор законодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета палаты;
· полномочные представители Государственной Думы, Президента России и Правительства в Совете Федерации.
Материалы по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета палаты, представляются членам Совета палаты, как правило, не позднее чем за 24 часа до начала его заседания. Не входящие в состав Совета палаты лица, принимающие участие в заседаниях Совета палаты, вправе задавать вопросы и давать справки. По решению Совета палаты им может быть предоставлено слово для выступления. Следует отметить, что на заседании Совета палаты могут присутствовать и члены Совета Федерации.
«Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты.
Все члены Совета Федерации информируются о вопросах, рассмотренных Советом палаты, и принятых решениях. Но палата, в свою очередь, вправе отменить любое решение своего Совета»[17].
Совет Федерации из числа членов палаты образует комитеты и комиссии. Комитеты являются постоянно действующими органами палаты, каждый комитет по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты. Комиссии, образуемые Советом Федерации, могут быть постоянными и временными. В состав временных комиссий палаты могут входить Председатель и его заместители. Как правило, временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.
Деятельность комитетов заключается в том, что они:[18]
· разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним;
· готовят предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;
· готовят заключения по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов РФ о поправках к Конституции России, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам;
· предварительно рассматривают внесенные в Государственную Думу законопроекты, а по согласованию с комитетами и комиссиями Государственной Думы могут направлять своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы;
· могут предварительно рассматривать по согласованию с субъектами РФ проекты законов субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов;
· принимают участие в международном сотрудничестве по вопросам своего ведения;
· организуют проведение парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий по вопросам своего ведения;
· участвуют в подготовке и проведении "правительственного часа" на заседании Совета Федерации;
· решают вопросы организации своей деятельности;
· вносят в Совет палаты предложения по кандидатурам для награждения Почетной грамотой Совета Федерации, о награждении государственными наградами членов комитета, комиссии Совета Федерации и работников аппарата комитета, комиссии Совета Федерации;
· организуют согласно графику, утверждаемому Председателем Совета Федерации, проведение личного приема граждан членами комитета, комиссии в соответствии с вопросами своего ведения;
· рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению Советом Федерации.
Кроме этого, комитет и комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения Правительству России, федеральным органам исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений и должностных лиц[19].
Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов палаты. При этом в состав комитета должны входить не менее семи членов палаты; председатель и заместитель председателя комитета не могут быть представителями от одного субъекта РФ. Состав комитета утверждается большинством голосов членов Совета Федерации.