Каждое муниципальное образование в Российской Федерации представляет собой территорию, имеющую определенные границы и правовой статус, которые при необходимости могут быть изменены посредством проведения в установленном порядке процедуры изменения границ или преобразования муниципального образования.
Согласно ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. При этом границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 Федерального закона № 131-ФЗ.
Таким образом, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ каждое муниципальное образование помимо правового статуса (поселение, муниципальный район, городской округ и т. д.) имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции. Граница необходима муниципальному образованию так же, как любому государству, поскольку специфика осуществления местного самоуправления на той или иной территории может иметь место лишь при наличии закрепленных в установленном порядке границ, П.В. Гулидов, 2010 в пределах которых данная специфика может проявляться настолько, чтобы не препятствовать самостоятельному развитию местного самоуправления на другой территории.
Несмотря на то что согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением муниципального образования вопросов местного значения (непосредственно либо через органы местного самоуправления), изменения границ муниципальных образований могут считаться установленными лишь в том случае, если такое решение закреплено в законе субъекта РФ.
Однако это вовсе не означает, что изменение границ муниципальных образований может осуществляться исключительно по инициативе органов государственной власти субъектов РФ без учета мнения населения. Согласно п. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Аналогичное положение содержится и в Федеральном законе № 131-ФЗ.
В то же время ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, перечисляя субъекты, имеющие право выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования, называет и органы государственной власти субъектов РФ. Согласно указанной статье помимо органов государственной власти субъектов РФ с инициативой об изменении границ муниципального образования могут выступать:
население муниципального образования;
органы местного самоуправления муниципального образования; в федеральные органы государственной власти.
При этом для каждого из перечисленных выше субъектов законодательно установлена определенная процедура реализации указанной инициативы.
Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
В силу п. 4 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ условием назначения местного референдума по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ.
Каждое муниципальное образование помимо правового статуса имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции.
Пример
В Приморском крае таким законом является Избирательный кодекс Приморского края от 22.07.2003 № 62-КЗ.
В соответствии с п. 3 ст. 14 Федерального закона № 67-ФЗ для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме. Для назначения референдума инициативная группа должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.
Местный референдум назначается в соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок -судом (п. 5 ст. 15 Федерального закона № 67-ФЗ).
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Изменение, установление границ городских и сельских поселений
При принятии решения об изменении существующих и (или) установлении новых границ городских и сельских поселений следует соблюдать следующие требования и условия, предусмотренные ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ:
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый)*. При этом согласно п. 5 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно указанной выше минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселения;
сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав;
территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
изменение границ поселения, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в его состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительного органа данного поселения.
Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в целях получения согласия населения при изменении границ, преобразовании муниципального образования может проводиться голосование по указанным вопросам. Данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума, с учетом особенностей, указанных в Федеральном законе № 131-ФЗ. Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ, преобразование муниципального образования считается полученным, если за изменение или преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Для правильного отнесения отдельных муниципальных территорий к территориям с высокой или низкой плотностью населения необходимо руководствоваться пп. 3 и 4 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, а также распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004 № 707-р.
Изменение, установление границ муниципальных районов и городских округов
При принятии решения об изменении существующих границ и (или) установлении новых границ муниципальных районов и городских округов следует соблюдать следующие требования и условия, предусмотренные ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ:
границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера его органами местного самоуправления, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
границы муниципального района, как правило, устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав;
изменение границ муниципального района, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в его состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительного органа данного муниципального района;
изменение границ муниципального района и входящих в его состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района;
территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.
Помимо этого существует еще одно общее правило, установленное п. 4 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены отдельные требования и к законам субъектов РФ, устанавливающим и изменяющим границы муниципальных образований. Среди данных требований необходимо выделить следующие: в закон субъекта РФ, устанавливающий и изменяющий границы поселения, должен содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территории этого поселения (подп. 6.1 п. 1 ст. 11); в закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума (п. 1 ст. 12).
Преобразование муниципальных образований
Помимо изменения границ муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает также возможность преобразования муниципальных образований, под которым согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ понимается объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.
По общему правилу (п. 2 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ) преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Инициатива населения о преобразовании муниципального образования, так же как и в случае изменения границ муниципального образования, реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования (так же, как и инициатива данных органов об изменении границ муниципального образования) оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрен целый ряд специальных правил, связанных с преобразованием муниципальных образований, в частности:
объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан;
объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;
объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение муниципальных образований осуществляется в следующем порядке:
разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан; в разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения осуществляется с учетом следующих требований:
изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. При этом мнение населения городского поселения и муниципального района выявляется путем голосования, предусмотренного п. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территориях городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;
изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) муниципального района;
наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом.
Согласно п. 8 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований влечет за собой создание вновь образованных муниципальных образований в следующих случаях:
объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований;
объединение сельского или городского поселения с городским округом;
объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований;
разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;
разделение муниципального района, влекущее создание вновь образованных муниципальных образований.
В заключение отметим, что основанием для изменения границ муниципальных образований или их преобразования может служить не только инициатива указанных выше субъектов. Федеральным законом № 131-ФЗ также могут устанавливаться случаи, когда необходимость изменения границ или преобразования может возникнуть в результате объективных причин, связанных с изменением административно-территориального устройства той или иной территории.
Так, на сегодняшний день Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена п. 1.1 следующего содержания: "разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями п. 5 ч. 1 настоящей статьи". Как следует из данного пункта, в указанном случае изменение границ и (или) преобразование муниципальных образований осуществляется в обязательном порядке, независимо от желания вышеназванных субъектов, с соблюдением указанного выше правила, согласно которому в состав территории городского поселения может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В будущем у законодателя могут возникнуть иные дополнительные основания для внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в части установления обязательных требований к изменению границ (преобразованию) муниципальных образований. Поводом для возникновения таких оснований может послужить в первую очередь практика изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Отзывы депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления: понятие, правовое регулирование отзыва, основания и процедура отзыва
1. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
2. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).3. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.[4]
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.. Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
отзыв выборный муниципальный совет должностной