Актуализация проблематики 6 глава

Подавляющее большинство опрошенных редакторов и журналистов отметили, что их интересует деятельность некоммерческого сектора региона. Правда, для большинства сотрудников СМИ эта деятельность интересна лишь в чисто информационном плане. Так, почти все интересуются мероприятиями, проводимыми НКО, и лишь немногие — положением их целевых групп, проблемами, решаемыми благотворительной организацией. Также респонденты-представители СМИ в большинстве своем отметили, что деятельность некоммерческого сектора важна и даже крайне важна для развития современного общества в России. Ими отмечается, что НКО выражают общественное мнение, дают выход общественной активности, а также поднимают и решают проблемы, на которые не обращают внимания местные власти.

Перспективы

Существует необходимость и в профессионализации отношений НКО со СМИ. Большинство журналистов полагают, что НКО могут обеспечивать их информацией и даже выступать в качестве экспертов в той сфере деятельности, где работает конкретная организация. В условиях, когда в провинциальных СМИ практически нет журналистов, специализирующихся на создании материалов о развитии гражданского общества, такая работа могла бы создать канал продвижения информации о деятельности некоммерческого сектора.

Для того чтобы была создана эффективная система взаимодействия средств массовой информации и некоммерческого сектора в регионе, некоммерческим организациям имеет смысл развивать свою активность не только в продвижении и «раскручивании» своих структур, но и в информационном сотрудничестве с журналистами по разнообразной проблематике, в том числе и не связанной с непосредственной деятельностью организации.

НКО пока недостаточно эффективно используют личные коммуникационные каналы для распространения информации о своей деятельности в СМИ. Больше половины руководителей НКО заявили, что не знают никого из местных журналистов. Между тем о тех организациях, руководство которых использует этот канал для продвижения информации, имеется большее количество публикаций, чем у остальных.

Развитие сотрудничества НКО с внешней средой возможно также в представительстве интересов бизнеса или СМИ перед Третьей стороной (в основном властью). Так, в отношении бизнеса это могло бы быть лоббирование льготного налогообложения фирм, активно занимающихся филантропической деятельностью, совместные кампании по снижению налогов и т.д. Ведь, по признанию опрошенных предпринимателей, при снижении общего налогового бремени, представлении реальных льгот для благотворителей, размеры филантропической поддержки могли бы существенно увеличиться. Большинство предпринимателей выразили готовность в случае появления свободных средств использовать их часть на благотворительную помощь особо нуждающимся лицам, социально незащищенным слоям населения. При умелой организации работы НКО, действующие в этой сфере, могут получить серьезную финансовую поддержку для реализации своих программ и проектов.

Можно добавить, что НКО имеют возможность развивать партнерские отношения с бизнесом, обеспечивая отчасти кампании последнего по связям с общественностью (например, в сфере благотворительной деятельности). Сегодня бизнес мало занимается этой деятельностью, в том числе и вследствие отсутствия предложений со стороны некоммерческого сектора. От активизации позиции НКО в сотрудничестве с бизнесом зависит формирование системы социального партнерства в полном объеме.

Проблемой в развитии отношений НКО с внешней средой является предвзятое (по мнению руководителей НКО) отношение журналистов и бизнесменов к деятельности НКО вообще. Такое отношение, как удалось выяснить, возникает чаще всего от того, что у большинства организаций отсутствует система связей с общественностью и СМИ. Обычно необъективные (по мнению представителей НКО) публикации появляются в результате получения журналистами противоречивой информации о самой организации. Недостаточно активны здесь сами НКО, кроме того, как уже отмечалось, дело и в некоторых личных качествах руководителей НКО.

* * *

Таким образом, данные исследований, раскрывающих вопросы взаимодействия некоммерческих организаций с бизнесом и СМИ, свидетельствуют, что современный некоммерческий сектор в российской провинции неполно и в основном неэффективно использует возможности для развития своей деятельности, существующие во внешней среде. Помимо ряда объективных причин, в основном финансового плана, это происходит также в результате низкого уровня организационного развития НКО, неумения вести деятельность по целому ряду направлений (в том числе по привлечению средств и построению связей с общественностью). Преодоление этих барьеров является одним из основных условий выживания и продуктивного развития деятельности НКО в российской провинции. Очевидно, что в ближайшее время ситуация коренным образом не изменится, поскольку общественный сектор еще крайне слаб и неустойчив для того, чтобы самостоятельно решать свои проблемы. Государство же сегодня озабочено чем угодно, только не развитием гражданского общества, а Российский бизнес еще недостаточно цивилизован для того, чтобы понимать, что его устойчивое развитие возможно только в стране с развитым гражданским обществом. Без кардинального изменения отношения всех секторов общества к направлению развития страны невозможно рассчитывать на изменение этой ситуации.

Н.М. Великая

Особенности становления местного самоуправления
(сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях
и г. Санкт-Петербурге)

азвитие современного демократического общества немыслимо без активного функционирования институтов гражданского общества, в том числе местного самоуправления, которое, с одной стороны, тесно связано с различными государственными структурами, а с другой — является институтом, свидетельствующим как о степени зрелости социума, так и о стабильности общественного организма в смысле возможностей самоорганизации.

Трактовка гражданского общества как особой внегосударственной сферы, утвердившаяся в Европе и в России после за публикации книги А. де Токвиля «О демократии в Америке», не сводится только к противопоставлению его государству. Напротив, рассогласованная деятельность гражданского общества и государства свидетельствует об упадке последнего, о неспособности государства создать гражданам нормальные условия для жизнедеятельности, саморазвития[112].

Гражданское общество и местное самоуправление

Особенности протекания политических процессов в России осложнены либо отсутствием, либо неразвитостью институтов гражданского общества, и местное самоуправление относится к их числу. Мы не можем ожидать, что принцип разделения властей, непосредственное и свободное участие масс во всех сферах реализации их интересов, обеспечение доминирования прямой, непосредственной демократии над представительными органами, создание организационных гарантий полной подконтрольности должностных лиц населению и целый ряд других принципов будут сразу реализовываться в полном объеме.

Местное самоуправление находится на стадии зарождения, и сам процесс формирования местных органов власти инициируется властью государственной, которая при этом стремится обеспечить себе определенные преимущества. Многочисленные коллизии проистекают из статьи 12 Конституции РФ, в которой сказано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[113]. В нашей работе приходится учитывать двойственную природу местного самоуправления, которое выступает и как элемент гражданского общества, и как элемент государства.

Опираясь на отечественный и зарубежный опыт[114], автор представляет местное самоуправление как специфическую, базирующуюся на государственных установках организацию публичной власти и управления на определенной территории или в поселении, население которой/которого непосредственно или через создаваемые им органы, с учетом местных особенностей и традиций, самостоятельно и ответственно решает вопросы местного значения на основе собственных ресурсов [115].

Особенности политической и экономической жизни в различных регионах и субъектах Федерации предопределяют преобладание разных подходов в реализации программ развития местного самоуправления, что позволяет говорить сейчас о наличии различных моделей в России. Некоторые из них и предлагается рассмотреть здесь путем анализа структуры местных органов власти, их функций, степени политического участия граждан в управлении. Необходимо остановиться и на трудностях, проблемах, с которыми сталкивается процесс становления и развития местного самоуправления в РФ.

Модели местного самоуправления, его структура, функции

Выбор названных субъектов Федерации обусловлен тем, что это стабильные в экономическом и социальном плане регионы. Уровень финансовой поддержки из федерального бюджета для Ленинградской и Саратовской областей ниже среднего (5-15% поступлений), Санкт-Петербурга — низкий (менее 5%). В отличие от некоторых других субъектов Федерации (Приморский край, Омская область) здесь не наблюдается явного и острого конфликта между исполнительной региональной властью и местной; процесс развития местного самоуправления идет одновременно, но несколько разными в организационном плане путями.

В Саратовской области старались в первую очередь сохранить единое управленческое пространство в рамках всей области путем формирования крупных муниципальных образований (город плюс район), которые и являются субъектами местного самоуправления, где формируется представительный орган. Отдельный город, отдельное село не могут быть муниципальным образованием.

В районах города Саратова, в сельских округах нет представительных органов. Администрации районов и округов являются территориальными структурными подразделениями соответствующих объединенных администраций, главы которых назначаются главами объединенных администраций, но в области каждое село имеет представителя главы муниципального образования.

Между двумя ветвями власти сохраняется тесная взаимосвязь, в том числе и потому, что глава исполнительной власти является одновременно главой местного самоуправления и руководит деятельностью представительного органа. Глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа. Рабочий аппарат один и для представительного органа, и для администрации. Губернатор области по закону вправе предлагать кандидатуру на пост главы муниципального образования, что также усиливает позиции исполнительной власти.

Подобная модель обеспечивает прежде всего сохранение единого управленческого пространства в составе районов и их районных центров, включая и крупные города областного значения, но исключает реальное участие граждан в контроле за действиями администрации. Главный ее недостаток — преобладание исполнительной власти в структуре управления.

В Петербурге пошли принципиально иным путем. Здесь, чтобы сохранить вертикаль исполнительной власти и обеспечить управляемость городом, урезали полномочия органов местного самоуправления, сократив количество этих полномочий до 24 (против 30 в федеральном законе).

Муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге признаются созданные фактически накануне выборов районы, из которых 82 находятся в черте города (муниципальные округа), а другие 19 представляют собой города-спутники (их 8) и поселки. Численность населения в муниципальных образованиях колеблется от 106 человек до 142 тысяч человек. Как правило, в административный район входит несколько муниципальных образований, большинство из которых имеют не названия, а номера (исключение составляют такие города, как Пушкин, Ломоносов, Кронштадт). В каждом образовании население согласно закону избирает муниципальный совет — представительный орган в составе 9-30 человек в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования (в черте города максимальное количество членов совета — 20 человек, минимальное – 9). Местная администрация избирается муниципальным советом. Должность главы муниципального образования может предусматриваться Уставом муниципального образования, но ее может и не быть. В большинстве муниципальных округов, согласно уже принятым Уставам, избранный Совет выбирает Председателя Совета из своего состава. В городах и некоторых поселках, там, где по Уставу предусмотрен глава администрации или мэр, его может выбирать все население.

У данной модели есть одно, хотя и несколько спорное достоинство. Предполагалось, что муниципальный совет небольших муниципальных образований будет «ближе к народу». Однако реально 10 членов совета в округе с общим населением около 40 тысяч человек не в силах обеспечить этой связи[116].

К числу главных недостатков относится нарушение инфраструктуры района (одна улица, дома, соединенные аркой в одном дворе, принадлежат к разным муниципальным округам). В известном смысле затруднено взаимодействие между органами местного самоуправления и районными администрациями, поэтому в некоторых крупных районах были предприняты попытки создания ассоциаций муниципальных образований, объединяющих представителей муниципальных советов одного административного района с целью координации работы, однако эта идея оказалась нежизнеспособной, поскольку реального влияния на администрацию эти ассоциации не добились.

Модель самоуправления в Ленинградской области поливариантна.

Муниципальными образованиями в Ленинградской области могут быть как городские, так и сельские поселения, волости и районы. В настоящий момент на территории Ленинградской области 29 муниципальных образований; в основном — это объединенные районы (город плюс район). Существуют также отдельные районы[117]. Наконец, есть муниципальные образования — города (Волхов, Сосновый Бор и др.).

Законом Ленинградской области предусмотрено исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В течение 1998—1999 гг. был принят ряд соответствующих законов[118].

Законом предусматривается возможность существования и главы совета, и руководителя администрации, их выборность и членами совета, и всем населением. Только в одном районе — Киришском — главу администрации назначает избранный представительный орган, в остальных прошли выборы глав администраций, причем в 18 муниципальных образованиях были избраны работавшие главы администраций, что в известном смысле также является показателем устойчивости и силы исполнительной власти, наличия у нее определенных ресурсов и желания у власти оставаться.

Состав депутатского корпуса

Социальный состав депутатского корпуса местного уровня в трех рассматриваемых регионах характеризуется ощутимым преобладанием мужчин в возрасте от 40 до 60 лет: в Санкт-Петербурге они составили 64% (лица указанного возраста — 94%); в Ленинградской области — 68% и 95%; в Саратовской области — 81% и 98% соответственно[119].

Средний избиратель Санкт-Петербурга (а это чаще всего человек 50-70 лет) по-прежнему предпочитает голосовать за врачей, учителей и преподавателей вузов (табл. 1).

Табл. 1. Профессиональная принадлежность депутатов

Около 50 % депутатов в Ленинградской и Саратовской областях являются руководителями разных уровней (от директоров крупных промышленных предприятий и работников администрации до директоров школ).

Участие граждан в местном самоуправлении

В современной России наблюдается взаимное отчуждение общества и власти, характеризующееся ростом политической апатии и цинизма, низким рейтингом доверия к власти, что часто проявляется в том числе как нежелание населения участвовать в выборах. Причем ситуация эта неизменна на протяжении нескольких лет.

В рассматриваемых субъектах Федерации органы местного самоуправления были сформированы до 1996 г., но сохранялась назначаемость глав администраций. С регламентацией же вопросов местного самоуправления не торопились под предлогом отсутствия федерального законодательства. 1996—1997 гг. стали временем наиболее активного законотворчества в области местного самоуправления, прежде всего потому, что по федеральному закону 31 декабря 1996 г. прекращались полномочия всех глав администраций области и в судебном порядке предписывалось назначить дату выборов там, где этого еще не сделали.

В сентябре 1996 г. Саратовская областная Дума приняла законы области «О местном самоуправлении в Саратовской области», «О выборах в местные органы самоуправления Саратовской области», в которых определялись основные принципы организации органов местного самоуправления в Саратовской области. Для обеспечения единства местной власти выборы были назначены на декабрь, чтобы не определять дату выборов в судебном порядке. На этот же день были назначены и референдумы по Уставам муниципальных образований, которые готовила администрация губернатора.

На выборы в местные органы самоуправления и проведенные тогда же референдумы по Уставам муниципальных образований в Саратовской области явилось 44,5 % избирателей, в Саратове — 31 %.

В Санкт-Петербурге дату выборов — 28 сентября 1997 г. — определил городской суд на заседании 13.03.97 г. Закон «О местном самоуправлении Санкт-Петербурга» существенно сузил поле деятельности муниципальных образований по сравнению с федеральным законодательством и фактически поставил муниципалитеты в зависимое положение от органов государственной власти, хотя муниципальные образования, созданные на базе городов-спутников, таких как Ломоносов, Петродворец, Пушкин и др., сохранили свой статус.

Кроме того, были проведены изменения в административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга, в результате чего было создано 111 муниципальных образований, 82 из которых находятся в черте города, чем были нарушены традиционные схемы управления городом. Опрос жителей Санкт-Петербурга показал, что 80% были против этой реформы[120]. Не случайно советник губернатора М.Горный, в течение 10 лет занимавшийся вопросами самоуправления, заявил об отставке после принятия закона о подобной схеме деления города на муниципальные округа, отметив, что теперь «местное самоуправление в самом Петербурге полностью упраздняется»[121]. Жители города фактически проигнорировали выборы сентября 1997 г., не обеспечив 25% явки. Выборы признаны состоявшимися лишь в 32 муниципальных образованиях из 111, главным образом — в городах и поселках. Явка в среднем составила 12 %. После этого городские власти приняли новый закон о выборах, где требование 25%-ной явки избирателей было снято. В феврале 1998 г. выборы явилось 17% избирателей и муниципальные советы были, наконец, сформированы и в Санкт-Петербурге.

Выборы депутатов представительных органов власти и глав муниципальных образований Ленинградской области проходили в декабре 1996 г.[122] Общая явка избирателей составила 39,25%. В 5 районах в ряде избирательных округов выборы депутатов были признаны несостоявшимися, так как по итогам голосования число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов в депутаты, оказалось больше числа избирателей, проголосовавших за кандидата, набравшего наибольшее число голосов. Высокий уровень абсентизма — нормальное явление для цивилизованных стран. Вопрос в том, каковы причины этого абсентизма?

Очевидно, что значительная часть избирателей не пришла из-за политической усталости: череда выборов утомляет. Но главная и более глубокая причина, вероятно, в том, что большинство граждан не видят значимости местного самоуправления, того, что 80% их жизненных проблем решает городская власть. Основная масса населения никакой заинтересованности в местном самоуправлении не проявляет и не отстаивает его права. Так, опросы жителей Санкт-Петербурга показали, что 8 из 10 горожан не знают, чем должно заниматься местное самоуправление и в чем его суть[123]. Потому люди и считают бессмысленным ходить на выборы в местные органы власти. Для сравнения отметим, что в Европе, напротив, фиксируется традиционно высокая явка избирателей именно в органы местного самоуправления — 70-80 % [124].

В России из общей картины органов и структур, ответственных за решение насущных проблем граждан, совершенно выпадают органы местного самоуправления. Лишь 35% респондентов в Саратове и 30% в Санкт-Петербурге признают важность избрания местных органов власти. В Петербурге ситуация вообще сложнее в силу того, что под местным самоуправлением здесь понимаются мелкие муниципальные, причем искусственно созданные накануне выборов образования. За 5 дней до выборов муниципальных советов (в сентябре 1997 г.) лишь около 14% горожан знали территорию своего муниципального образования, и спустя полтора года, то есть перед повторными выборами в феврале 1998 г., ситуация не сильно изменилась[125].

Все это ограничивает и возможности непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, и возможности контроля за избранными органами.

Проблемы становления местного самоуправления

В качестве важнейших факторов, препятствующих процессу утверждения самоуправленческих форм социальной организации в современной России, выделяется несколько и прежде всего сильные традиции формально-бюрократической централизации и неформального регулирования социально-экономического развития территории. Хотя Закон «Об общих принципах...» предусматривает гарантии государства в отношении финансов местного самоуправления и развитие его самостоятельной базы, где средства и режим их расходования разделены на собственные и передаваемые государством, на практике весьма существенно вмешательство органов государственной власти в процесс формирования, утверждения и исполнения бюджета.

Известно, что с 1993 г. практически каждый квартал менялись нормативы отчислений в бюджеты городов. В целом 25-30% собранных на местах средств возвращается в бюджеты местного самоуправления. При этом города областного значения, как Саратов, например, обеспечивают 65% доходной части бюджета, собираемой на территории области. А в распоряжении самого города не остается финансовых средств, необходимых для его развития. Свои же налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3-5% доходной части бюджета[126].

В Саратове распределение статей бюджета выглядит таким образом:

— содержание местного самоуправления — 30%;

— социальная сфера — здравоохранение, образование, культура, спорт — 40%;

— эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства — 30%;

— содержание электрического транспорта, охрана порядка — 5%;

— строительство объектов и развитие муниципального хозяйства — 2-3%.

Очевидно, что при таком бюджете местное самоуправление и его органы не имеют возможности выполнять свою основную функцию — содействовать социально-экономическому развитию той территории, на которой находится муниципальное образование.

Еще более сложная ситуация в Санкт-Петербурге, где местное самоуправление формирует свой бюджет за счет земельного налога (10%), сбора за право торговли, налога с продаж (0,15%), налога с имущества предприятий (10%), с имущества физических лиц (15%), но лишено права сбора налогов на прибыль, добавленную стоимость и подоходного, что значительно сокращает бюджет органов местного самоуправления и возможности его использования. Основные статьи расхода бюджета муниципальных округов в Санкт-Петербурге следующие: содержание муниципального Совета (35%), опека и попечительство (10%), социальная помощь (20%), жилищно-коммунальная помощь малообеспеченным (30%).

Среди причин, препятствующих развитию самоуправления, — обострение борьбы социально-экономических сил и политических организаций. Анализируя результаты выборов в местные органы самоуправления, можно сказать, что стремительно падает роль партий и политических движений, роль которых в утверждении ценностей гражданского общества не вызывает сомнения. Избирательные кампании в органы местного самоуправления 1998 г. продемонстрировали, что процесс формирования многопартийной системы в России затормозился. Лишь в Санкт-Петербурге по ряду округов шли кандидаты от партий. Из 1230 избранных депутатов муниципальных образований в Санкт-Петербурге 192 были выдвинуты «Яблоком», 39 мандатов получили КПРФ в блоке с Народно-патриотическим Союзом и 23 члена КПРФ прошли самостоятельно, по одному кандидату провели ДВР и РКРП и ни одного мандата не добились «Демократическая Россия» и ЛДПР. 588 депутатов (47,8%) были выдвинуты группами избирателей, выдвинувших себя – 293 человека. Административная элита прекрасно приспособилась к ведению избирательных кампаний, активно протаскивая своих кандидатов. Выборы выиграли прагматики, хозяйственники, администраторы, поддержанные партией власти. Даже те кандидаты, которые официально выдвигались от партий, старались не афишировать своей партийной принадлежности и акцент в агитации делали на решениях конкретных социально-экономических проблем. Что касается независимых кандидатов, то они всячески подчеркивали свою аполитичность.

Многие агитационные материалы самых различных кандидатов как в Петербурге, так и в Саратове содержали явные утверждения и скрытые намеки на то, что данный деятель пользуется авторитетом у областного правительства, поддержкой губернатора и т.д. В Саратовской области, например, в 1996 г. из 39 глав администраций 38 были избраны депутатами, а 35 по представлению Д.Ф.Аяцкова были законодательными органами выбраны главами муниципальных образований. В Ленинградской области 20 из 29 работающих глав администраций были вновь утверждены на этих постах.

В результате выборов и в Саратове, и в Санкт-Петербурге, и в Ленинградской области в представительных органах усиливается корпоративность. Так, председатель Законодательного собрания Ленинградской области В.Климов с гордостью говорит о том, что в парламенте сейчас нет фракций. «Деление на группы единомышленников у нас происходит не по политическому, а по производственно-отраслевому признаку: аграрии, бюджетники, медицина»[127]. Все это не может не порождать местничества, узколобого прагматизма в решении серьезных проблем.

Общественные палаты по сути становятся продолжением государственной власти, органом, штампующим решения власти, а партии, представленные в палате, — «сателлитами» партии власти. Не случайно в Саратовской области по представлению губернатора местные советы переизбирают глав.

Огромное препятствие для реформы местного самоуправления — несовершенство правовой базы. «Европейская хартия о местном самоуправлении», где определены основные принципы концепции независимости местных властей и децентрализации власти[128], новая Конституция России, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступивший в силу с 1 сентября 1995 г., соответствующие законы субъектов Федерации являют собой лишь «стартовую базу» местного самоуправления. Не хватает еще целого пакета законов как федерального, так и регионального значения. До сих пор не везде решены проблемы разграничения муниципальной и государственной собственности на региональном уровне, не принят новый Земельный кодекс, который открыл бы ворота урегулированию отношений в этой сфере.

Наконец, отметим дефицит демократических традиций, слабость развития традиционных институтов гражданского общества. Выборы в органы местного самоуправления по всей России демонстрируют стабильный уровень абсентеизма, который тем выше, чем ниже уровень избираемой власти. Явка избирателей в органы местного самоуправления составила 17% в Санкт-Петербурге, где выборы проходили дважды (в сентябре 1997 г. и феврале 1998 г.), 39,2% в Ленинградской и 44,5% в Саратовской областях.

Не сформирована, как социальный тип, главная фигура рыночной экономики — предприниматель и средний класс — основная социальная база гражданского общества. В качестве господствующего, как известно, преобладает весьма противоречивый тип личности, соединяющий тягу к конформизму, пассивности, уравниловке и тенденцию апелляции к социальной справедливости, первенству трудовых доходов, необходимости социальной защищенности и т.д.

В заключение отметим вытекающую из всего названного слабость и неспособность существующих органов местного самоуправления решать многие социально-экономические вопросы, затрагивающие непосредственные интересы местного населения. Незначительные достижения реформы в целом в стране порождают глубокое разочарование в существующей системе институтов власти, и в частности в местном самоуправлении. Показательно, что под словом «власть» понимаются в основном центральные органы власти и управления, президент и правительство. Так, на вопрос: «Что необходимо в первую очередь для улучшения нашей повседневной жизни?» 42,3% опрошенных выбирают альтернативу «улучшить деятельность президента и правительства» и лишь 14,8% считают необходимым улучшить работу органов местного самоуправления[129]. К тому же, ко всем принимаемым в области управления акциям «низы» не готовы, не достигнута еще «способность к самоуправлению и властвованию».