Преодоление кризисных явлений в общественной жизни, повышение эффективности власти требует высокого уровня компетентности кадров государственной службы. Судьба любых стратегий и реформ, программ и концепций во многом зависит от чиновников, от их квалификации, от их понимания необходимости соответствующих действий, от уровня их общей культуры.
«В нашей стране в не столь давнем прошлом специалисты в области управления концентрировались в номенклатурной прослойке. В результате система управления в существенной мере опиралась на идеологические установки. В современных условиях требуются люди иной ориентации, способные разрабатывать и осуществлять принципиально новые концепции государственного управления».
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, для эффективного управления общественными процессами, прежде всего, необходимо иметь обширные знания в области множества наук, связанных с анализом человека и общества.
Это означает, что работников для государственных служб целесообразно готовить в специальных учебных заведениях по особой системе и методике, причем на протяжении всей их трудовой деятельности.
Процесс обучения в достаточной мере сложился и дает неплохие результаты в ряде зарубежных стран.
Большое внимание профессиональной подготовке государственных служащих уделяется, в частности, во Франции. Здесь действует более 240 управленческих учебных заведений. Самым престижным из них является Национальная школа администрации. Ее задача: обеспечить подготовку государственных функционеров высшего эшелона (по нашей терминологии - для аппарата управления), политического, экономического, административного управления, а также дипломатического корпуса. Выдержавшие вступительные испытания направляются на годичную стажировку в аппарат префектуры, мэрий, региональных советов, в посольства. Вторая часть стажировки проходит в аппарате управления крупных фирм, предприятий. Затем слушатели проходят в течение года обучение непосредственно в Национальной школе администрации.
Отбор на должности государственных служащих во Франции происходит лишь среди лиц, имеющих специальное управленческое образование.
Конституция Германии гарантирует всем гражданам равный доступ к работе в государственных ведомствах при условии, что они работоспособны и обладают качествами, необходимыми для выполнения этого вида деятельности. Религиозные и мировоззренческие аспекты не являются препятствием для поступления на государственную службу. Претендент на статус чиновника должен соответствовать определенным требованиям (образование, опыт практической работы, способность данного вида деятельности). В рамках этих принципов осуществляется подбор государственных служащих, чиновников в аппарат государственных структур, их дальнейшее продвижение по службе.
После принятия в должность наступает фаза проверки (испытательный срок), в ходе которой должностное лицо должно подтвердить свою способность к выполнению возложенных на него обязанностей. Продолжительность этого периода зависит от того, какую функцию выполняет чиновник. Для продвижения по службе в каждом конкретном случае учитывается качество работы и её практические результаты.
Важное значение имеют методы поиска, подбора кандидатов на должности государственных служащих, способы, критерии оценки их способностей, знаний, практического опыта, поскольку для государственной службы характерно иерархическое построение, каждый вышестоящий уровень должностей требует более высокого набора качеств, соответствующего интеллектуального, нравственного и профессионального уровня. При этом следует подчеркнуть, что применяемые методы оценки кадров должны исходить из действующего законодательства.
В последние два десятилетия в развитых странах растет интерес к японским фирмам и методам управления. Японский опыт притягателен на самом деле, так как, быстрые результаты экономики страны позволили Японии занять лидирующее место в мире.
В Японии в основном проходит процесс децентрализации управления как важнейшего условия ускорения процесса инноваций. Обычно централизованно формируются лишь стратегические цели и задачи. Конкретное выполнение проблем по управлению возложено во многом на местное управление.
В связи с быстрым изменением условий жизни, производства, ростом экономики, требуется и изменение политических методов управления.
В последние годы все чаше применяется так называемая диалоговая форма управления, корректирующая совместную работу центральных и региональных систем управления.
Одной из особенностей японской системы управления является ее строгая иерархичность. Продвижение по службе происходит, прежде всего, в зависимости от возраста и стажа, а потом учитываются уже все остальные качества. Почти отсутствует соперничество, никто никого не подсиживает, пытаясь обойти коллег по службе, старшие по положению помогают передавать свой опыт младшим, руководители не подавляют инициативу подчиненных, даже если на этом фоне они сами проигрывают – дело превыше всего.
В Японии принято считать, что токийский университет готовит Министров. Университет Кэйо – деньги, Университет Васэда – друзей[14,238].
Соблюдается неизменяемая традиция японских университетов – до самой смерти сохранять узы товарищества, надежность которых прочнее родственных уз. Общинной преданностью охвачены все государственные чиновники, вожаки делового мира, ученые и писатели – их объединяет пожизненно университет. Связанные незримыми узами однокурсники займут ответственные должности в структурах государственной службы. В этом случае достигается координация усилий в интересах правящих верхов, государственного аппарата.
Как организационно и технологически построен процесс подготовки и повышения квалификации госслужащих в высокоразвитых странах? Изучение этого опыта дает много поучительного.
Так, например, М. Буллинг – президент правительства немецкой земли Баден-Вюртемберг, во главу угла работы Академии управления этой земли ставит, если можно так выразиться, "жесткость" системы приема, обучения и распределения.
К конкурсному экзамену допускается каждый, кто в свои 33-34 года успешно завершил образование, проработал не менее чем на двух должностях в системе госуправления и получил самые благоприятные характеристики с мест службы. Требовательность, предъявляемая на этих экзаменах к конкурсантам, настолько велика, что каждый поступающий заранее знает из опыта прошлых лет, что поступит в Академию лишь каждый второй.
Поступившим уготована далеко не райская жизнь. Учеба в Академии очень напряженная. В течение 1,5 лет учащиеся испытывают постоянный стресс. Каждый день с 8 утра до 22 вечера они находятся под наблюдением, их постоянно оценивают. Это по душе далеко не многим. Делается это вполне сознательно, чтобы никому, вступившему на эту стезю, государственная служба не казалась медом, ибо в реальной действительности «руководители всех звеньев, в том числе среднего и нижнего, регулярно испытывают на работе стресс, который они должны выдерживать. Закалка личности, происходящая на нижнем и среднем уровнях руководства, необходима для руководящих работников верхнего звена».
Ориентируясь на это обстоятельство, лица, получающие в Академии подготовку руководителей высшего звена, по меньшей мере, на протяжении 6-8 лет после окончания учебы работают в качестве руководителей среднего звена, как бы хорошо они себя не проявили. Кроме того, сам факт окончания Академии не создает автоматически привилегированных условий для выпускников в их дальнейшей службе, напротив они на равных конкурируют с теми, кто не окончил Академии.
Такая высокая требовательность к абитуриентам, обучающимся и выпускникам компенсируется наличием высококвалифицированного профессорско-преподавательского состава, несущего слушателям самые современные знания в области управленческой науки; специализированных аудиторий, оснащенных по последнему слову науки и техники; отличных бытовых условий; богатой культурной программы. Судите сами - земля Баден - Вюртемберг тратит на каждого из обучавшихся в Академии в среднем 150-200 тыс. марок в год! Даже для богатой Германии это немалая сумма. Тот, кто платит, такие деньги имеет моральное право требовать соответствующей отдачи.
Академия строит процесс обучения таким образом, чтобы обучающийся научился разбираться в сложном, противоречивом взаимодействии между профессиональным и политическим управлением. Как и любое другое учебное заведение, она дает знания, но не забывает при этом о развитии у слушателей творческого мышления, фантазии. Буллинг ссылается на Эйнштейна, который фантазию ставил выше знаний. Но фантазия должна сочетаться с мастерством, опытом, только тогда она будет направлена в нужное русло.
Основной и углубленный теоретические курсы включают в себя три типа учебных занятий [23,534]:
– традиционные лекции и их обсуждение с привлечением практиков - управленцев высокого ранга.
– занятия по темам, предлагаемым и разрабатываемым самими слушателями.
– тренировочные занятия по риторике, иностранным языкам, организации и проведению деловых переговоров и др.
Большое внимание в Академии уделяется практике. Производственная практика проводится на крупных и средних предприятиях земли Баден - Вюртемберг. Она включает в себя не только ознакомление с предприятием и участие в заседаниях правления, но и непосредственное участие в руководстве предприятием, что очень важно. Зарубежная практика проводится в США, Канаде, Японии, Франции, Великобритании. Причем, в самых разнообразных организациях: от Всемирного банка и министерств окружающей среды в Париже до конгресса США и губернаторства отдельного штата.
Представитель французской школы Жан-Франсуа Кеслер, считает, что можно поступить двояко: государственных служащих можно либо сначала отбирать, а потом готовить, либо готовить, а потом отбирать. Подготовка госслужащих высшего звена может идти через университеты, путем стажировки, подготовки специализированными институтами, непрерывной подготовки.
В докладе от Великобритании подчеркивается, что подготовка должна занять более важное место в том, чтобы помочь организациям выполнить стоящие перед ними новые цели и задачи по определению потребностей, удовлетворению потребностей, оценке результатов, подведению итогов, извлечению уроков управленческой деятельности; в докладе Французской делегации выдвигается идея о необходимости создания системы непрерывной, поэтапной учебы управленческих работников высшего звена. Для решения этой проблемы необходимо разработать комплексные и гибкие программы, приспособленные к ситуациям на местах и индивидуальным потребностям слушателей; в докладе от России, так же как и в докладе от Ирландии, выделяется та часть подготовки, которая помогает высшим государственным служащим развивать свои профессиональные навыки, а также позволяет искать пути по осуществлению реформ; в докладе от Беларуси говорится о том, что подготовка содействует ликвидации устоявшихся стереотипов управления и изменению в позитивную сторону общественной психологии и сознания.
В докладе от России говорится об обмене специалистами, совместном обучении, целевых симпозиумах и конференциях; в докладе от Великобритании отмечается необходимость обмена руководителями государственных служб с другими сферами экономики и институтами Европейского Союза; в докладе от Беларуси говорится о развитии международной культуры управления.
«Какой учебный комплекс наиболее эффективен: краткосрочные курсы, обучение без отрыва от производства, творческие отпуска, обучение на послеуниверситетском уровне, самостоятельные знания по системе контроля, обучения опытом, включая применение компьютеров, видеосредств или обучение на расстоянии?»
В докладе от Германии предлагается 20 различных типов семинаров по управлению и руководству по модульной структуре; в докладе от Великобритании говорится о профессиональной ротации, о формальных и менее структурированных методах подготовки, об индивидуальных программах для отдельных служащих; в докладе от Чешской республики проводится различие между переподготовкой для повышения квалификации и переподготовкой для получения новой квалификации.
«Как отбирать персонал для дальнейшего обучения, есть ли необходимость проверять их способности (например, работать с информацией и средствами информации), могут ли они приспособить свой стиль в управлении и изменить свой стиль от бюрократа до новатора, от теоретика, – живущего в "башне из слоновой кости" – в чем часто обвиняют государственных служащих – до практика, ориентирующегося на действие?»
В докладе от французской делегации говорится, что выбор кадров для подготовки зависит от продвижения на новую должность по горизонтали или вертикали, от вероятного изменения условий труда, от ориентации на уже сложившегося руководителя, которого хотели поднять на более высокий качественный уровень; в докладе от Великобритании указывается на то, что подготовка означает не просто выбор лучших для их последующего назначения на более высокий пост, но также и обучение тех, у кого отсутствует опыт, повышение уровня хороших, но не блестящих служащих; в докладе от Ирландии к критериям отбора кадров для повышения квалификации относятся способность формулировать осуществлять стратегические решения и отвечать на вызов перемен в экономическом, международном, социальном окружении.
Анализ состояния отечественной системы подготовки и повышения квалификации госслужащих показывает, что процесс формирования нового, поколения госслужащих в условиях политических и экономических реформ имеет немало "узких" мест.
В недавнем проекте Президентской программы "Повышение профессиональной квалификации руководящих работников государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с привлечением возможностей иностранных государств и международных организаций" отмечались следующие негативные процессы:
– на государственную службы пришло немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению государственной должности, штатных ораторов митинговых и парламентских трибун, а то и просто случайных людей;
– значительная часть кадров, будучи хорошо подготовленной, к прежним условиям, оказалась неспособной работать в условиях различных форм собственности, конкуренции на свободном рынке труда. «Вместе с тем, значительная часть специалистов выехала на работу за рубеж, перешла в коммерческие структуры»
– выдвижение на руководящую работу зачастую производилось без учета профессиональной подготовленности и нравственной зрелости. Нередко новые руководители за 2-3 года сменили 2-3 руководящих должности, без полноценного их освоения;
– неоправданно форсированный рост численности государственных служащих происходил в ущерб росту компетентности и профессионализму;
– не созданы правовые, нравственные, административные механизмы и контролирующие органы, препятствующие сращиванию чиновничества и коммерческих структур.
В документе подчеркивалось, что за два предшествующих года кадры федерального уровня обновились почти на 60%, а регионального – на 30%. Однако это не только не улучшило качество административно – управленческой работы, но и привело к частичной ее дезорганизации. В обществе складывается неприглядный образ чиновника. Следует высказать озабоченность складывающимся порой стремлением отдельных субъектов федерации, ссылаясь на дефицит бюджета, сокращать направление на учебу в СКАГС и РАГС своих государственных и муниципальных служащих, расходовать средства своего бюджета только у себя в республике, крае, в лучшем случае создавая свои академии, институты, факультеты или, более того, экономить «а повышении квалификации и переподготовке своих кадров. К сожалению, зачастую на местах нет ни необходимого научно-педагогического персонала, ни материально-технической базы, достаточной для эффективной подготовки кадров в области государственного и муниципального управления, юриспруденции, менеджмента. Было бы, видимо, целесообразно совместными усилиями создать единую систему специализированных учебных заведений государственной и муниципальной службы, которая позволяла бы давать работникам необходимые профессиональные знания и обеспечивала бы осуществление единой государственной кадровой политики и реформирование государственной и муниципальной службы в республиках Северного Кавказа. Основными элементами этой системы могли бы стать Российская и Северо-Кавказская академии госслужбы, дополнительным – факультеты государственного и муниципального управления высших и средних специальных учебных заведений, имеющиеся в ряде субъектов федерации, а также областные, краевые, республиканские центры кадровой политики, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. СКАГС при поддержке законодательных и исполнительных органов власти, в том числе и материальной, могла бы взять на себя координирующую роль, оказание учебно-методической, научной и информационно - аналитической помощи местным учебным учреждениям, создать и развивать единую сеть учебно-консультационных пунктов, а в ряде случаев, и филиалов. При этом между РАГС, региональной Северо-Кавказской академией и местными центрами подготовки управленческих кадров должно быть четкое взаимодействие и «разделение труда» как по уровню проходящих обучение кадров, так и по сложности образовательных программ.
Анализируя содержательно – методические аспекты подготовки госслужащего в отечественных условиях, а также проблему создания системы непрерывного обучения в этой сфере, отметим, что здесь складываются два основных подхода. Первый связан с подготовкой специалистов в вузах. Сторонники этого подхода утверждают, что информация умножается столь быстро, а потребности меняются так часто, что профессиональные знания выпускника учебного заведения, которые были удовлетворительными на момент получения диплома, становятся устаревшими через небольшой промежуток времени. В связи с этим предлагается обучать государственных служащих так, чтобы они не просто запоминали научную информацию, а научились учиться, научились мыслить. Развитие таких качеств обеспечивают общеобразовательные программы. Однако очевидно, что человек, получивший только общую подготовку, вряд ли может стать профессионалом.
Второй подход ставит своей задачей вооружить государственного служащего специальными знаниями в ИПК. Адепты этого подхода полагают, что процесс приобретения квалификации должен опираться на тщательный анализ знаний, необходимых для использования определенной технологии. Важно четко сформулировать цели обучения в соответствии с требованиями рабочего места и выбрать наиболее эффективные методы их достижения. Следует, в частности, разработать тесты на проверку знаний и их оценку до начала обучения. Это позволит распределить слушателей по уровню сложности программ обучения таким образом, чтобы они получили только новые сведения, а не возвращались к дисциплинам, знание которых уже продемонстрировали. Преимущество такого подхода заключается в том, что органы управления повышают квалификацию своих работников при минимальных затратах, обучение может повторяться в течение всей жизни по мере возникновения потребности в новых знаниях.
Противоречие между этими двумя подходами легко устраняется академиями госслужбы, где в рамках вуза обеспечивается общая подготовка государственного служащего, а специализация его – в ИПК. В результате открывается возможность формирования таких качеств работника, как профессиональная гибкость, мобильность, способность быстро пополнять и обновлять знания, умения, навыки.
«Несмотря на некоторые позитивные стороны деятельности системы подготовки кадров для государственной службы, одним из существенных ее недостатков является отсутствие связи между аттестацией должностных лиц, оценкой уровня их квалификации и результатами прохождения обучения». Это порождает проблему переустройства системы повышения квалификации государственных служащих на новых принципах ее функционирования.
Анализ проблем и перспектив становления государственного служащего позволил осветить ряд актуальных вопросов и разработать концепцию перестройки деятельности, к примеру, Северо-Кавказской академии госслужбы. Вообще анализ деятельности отечественных центров по подготовке государственно-административного персонала показывает достаточно быстрый прогресс за последние 2-3 года. По сравнению с другими государственными и негосударственными вузами региональные академии и кадровые институты оказались на гребне волны экономическо-управленческо правового образования и контактов с зарубежными центрами. Быстро вырос их престиж и статус как среди персонала госслужбы, так и среди молодежи, поступающей учиться по конкурсному набору.