Основные понятия статистики государственных финансов
Статистика государственных финансов (СГФ) - это специализированная система социальной статистики, призванная обеспечить информацию для анализа последствий налогово-бюджетной политики государства. Экономические и учетные принципы, используемые при составлении статистики государственных финансов, руководящие принципы представления налогово-бюджетной статистики излагаются в Руководстве по статистике государственных финансов Международного валютного фонда 2001 года.
Основное назначение системы статистики государственных финансов — обеспечивать статистические данные, которые позволяют директивным организациям и аналитикам последовательно и систематически изучать динамику финансовых операций финансовой позиции и состояния ликвидности сектора государственного управления или государственного сектора.
Аналитическая основа статистики государственных финансов может быть использована для анализа операций органов государственного управления конкретного уровня: операций между различными уровнями государственного управления, а также сектора государственного управления или государственно сектора в целом. В отличие от сводных показателей, детализированные данные системы статистики государственных финансов могут использоваться для изучения конкретных областей государственных операций. Например, могут потребоваться данные о конкретных формах налогообложения или уровне расходов, понесенных связи с предоставлением определенного вида социальных услуг или объёме заимствования в банковской системе, осуществляемого органами государственного управления.
Гармонизация системы статистики государственных финансов с другими системами макроэкономической статистики означает, что данные системы статистики государственных финансов могут использоваться в сочетании с данными других систем для того, чтобы оценивать динамику показателей сектора государственного управления или государственного сектора относительно остальной экономики. Аналогичным образом введение международных признанных стандартов позволяет использовать статистику государственных финансов для межгосударственного сравнительного анализа государственных операций, например, для сопоставления уровней налогов или расходов по отношению к валовому внутреннему продукту.
Органы государственного управления страны включают в себя органы государственной власти и их учреждения, которые представляют собой структуры, образованные в результате политических процессов и обладающие законодательной, судебной или исполнительной властью в пределах определенной территории. Основные экономические функции органов государственного управления заключаются в следующем:
o принимать на себя обязательства по обеспечению общества товарами и услугами на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления;
o перераспределять доходы и богатство посредством трансфертных платежей.
Еще одной характеристикой органов государственного управления является то, что указанные виды деятельности должны финансироваться главным образом за счет налогов или других обязательных трансфертов. Органы государственного управления могут в определенные периоды финансировать часть своей деятельности также путем заимствования или получения средств из иных источников, помимо обязательных трансфертов, в частности за счет процентных доходов, рыночных продаж товаров и услуг или сдачи в аренду ресурсов недр.
Сектор государственного управления в РФ состоит из четырёх подсекторов:
1) федеральный подсектор – включает операции, связанные с исполнением федерального бюджета, а также с активы и обязательства РФ;
2) подсектор региональных органов власти – включает операции, связанные с исполнением бюджетов субъектов РФ, а также активы и обязательства субъектов РФ;
3) подсектор органов местного самоуправления – включает операции, связанные с исполнением бюджетов органов местного самоуправления, а также активы и обязательства органов местного самоуправления;
4) подсектор органов социального страхования – включает операции, связанные с исполнением бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов.
С точки зрения гражданского законодательства РФ, сектор государственного управления РФ – совокупность бюджетных учреждений.
Другой стороной сектора государственной экономики является его группировка в соответствии с бюджетным законодательством:
- главные распорядители (администраторы);
- распорядители (администраторы);
- получатели бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы РФ;
- органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Статистика должна составляться как по сектору государственного управления, так и по государственному сектору. Например, государственные корпорации (организации) могут проводить операции органов государственного управления по распоряжению государственных единиц, которым они принадлежат.
Как правило, для составления полной статистики по сектору государственного управления требуются также статистические данные по государственным корпорациям. Например, изменения в чистой стоимости активов государственных корпораций отражаются в стоимостной величине участия в капитале этих корпораций, принадлежащих государственным единицам сектора. Счета государственных корпораций помогают объяснить причины изменений в данных активах, и эта информация будет полезной для анализа устойчивости и других аспектов налогово-бюджетного анализа.
При составлении статистики по государственным корпорациям может быть целесообразно для целей анализа объединять их в различные группы или подсекторы государственного сектора. Как правило, основу подсектора государственных корпораций составляют следующие четыре группы:
- нефинансовые государственные корпорации — все нефинансовые корпорации-резиденты, контролируемые единицами сектора государственного управления;
- финансовые государственные корпорации, кроме денежно-кредитных - все финансовые корпорации-резиденты, контролируемые единицами сектора государственного управления за исключением центрального банка и других государственных депозитных корпораций;
- денежно-кредитные государственные корпорации, кроме центрального банка — все депозитные корпорации-резиденты за исключением центрального банка, которые контролируют единицы и сектора государственного управления;
- центральный банк, который состоит из самого центрального банка и механизмов валютного управления или независимых валютных органов, которые осуществляют эмиссию национальной валюты, полностью обеспеченную инвалютными резервами, а также других связанных с органами государственного управления учреждений, которые представляют собой обособленные институциональные единицы и выполняют главным образом функции центрального банка
Бухгалтерский учёт единиц бюджетной системы РФ, в зависимости от возложенных на них функций в ходе исполнения бюджета, делится на две области ведения учёта:
1) учёт по операциям кассового обслуживания бюджета - ведётся федеральным казначейством либо финансовым органом субъектов РФ, муниципальных образований государственных внебюджетных фондов;
2) учёт по операциям исполнения бюджета бюджетными учреждениями - ведётся структурным подразделением бюджетного учреждения либо централизованной бухгалтерией.
Важным инструментом для составления отчётности в рамках системы государственных финансов служит бюджетная классификация – группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; бюджетная классификация РФ включает в себя:
- классификацию доходов бюджетов РФ;
- функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
- экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
- классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
- классификацию источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
- классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, видов муниципального долга;
- классификацию видов государственных внешних долгов РФ и госубъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;
- главные распорядители средств федерального бюджета – администраторы источников финансирования дефицитов бюджетов РФ.
Важное место занимают показатели, характеризующие доходы и расходы государственного бюджета. Показатели бюджета включают в себя, во-первых, налоговые доходы — налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость, акцизы, платежи за пользование природными ресурсами; во-вторых, неналоговые доходы — от внешнеэкономической деятельности, от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы целевых бюджетных фондов. Показатели расходной части государственного бюджета — показатели, связанные с государственным управлением, международной деятельностью, национальной обороной, правоохранительной деятельностью, безопасностью государства. Значительную часть расходов отражают показатели, связанные с развитием отраслей промышленности, строительства, торговли, жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства, транспорта и связи, а также показатели расходов на социально-культурные мероприятия — на образование, культуру и искусство, здравоохранение и физическую культуру, средства массовой информации, науку социальное обеспечение, страхование и т. д.
Отдельно выделяются показатели статистики государственных внебюджетных фондов. Они служат формой перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых социальных программ и общественных потребностей. Согласно Бюджетному кодексу РФ, внебюджетные фонды являются бюджетом бюджетной системы РФ. Внебюджетные фонды финансируются из федерального бюджета в виде бюджетных ссуд, дотаций, субвенций, субсидий. В свою очередь, в доходной части бюджета отражаются поступления государственных внебюджетных фондов.
Все данные, отражаемые в системе статистики государственных финансов, представляют собой либо потоки, либо запасы. Потоки – это денежное выражение мероприятий, в которых участвуют институциональные единицы, а также других событий, оказывающих влияние на экономическое положение единиц и происходящих в течение отчетного периода. Запасы - это и имеющиеся у институциональной единицы на определенный момент времени активы, обязательства, а также итоговая чистая стоимости активов этой единицы, которая представляет собой разность между общей суммой активов и общей суммой обязательств.
Потоки фактически отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Они связаны с изменением в объеме, составе или стоимости активов, обязательств в чистой стоимости активов институциональной единицы. Поток может представлять собой разовое событие, например денежный платеж при приобретении товаров, или непрерывное начисление расходов на выплату процентов по государственной облигации. Все потоки классифицируются либо как операции, либо как прочие экономические потоки.
Операция — взаимодействие между двумя единицами на основе взаимного соглашения или действие, совершаемое внутри отдельной единицы, которое может быть рассмотрено как операция. Взаимное соглашение предполагает осведомленность и согласие единиц, но не означает, что обе единицы участвуют в данной операции добровольно. Проведение некоторых операций, таких как уплата налогов, обусловлено в силу закона. Кроме того, одна единица может одновременно выступать в разных экономических ролях, и она включает в себя в качестве операций часть статей, не предполагающих участия второй институциональной единицы. Например, в связи с потреблением основного капитала признается, что единица является одновременно и владельцем основных и потребителем услуг, производимых с помощью этих фондов. В совокупности операции составляют основную часть деятельности по реализации налогово-бюджетной политики.
Каждая операция представляет собой либо обмен, либо трансферт. Операция является обменом, если одна единица предоставляет товар, услугу, актив или работы другой единице и получает в обмен товар, услугу, актив или работы эквивалентной стоимости. Оплата труда работников, приобретение товаров и услуг, производство расходов по выплате процентов, продажа административного здания и все внутренние операции представляют собой обмен.
Операция является трансфертом, если одна единица предоставляет товар, услугу, актив или работы другой единице, не получая одновременно в обмен товар, услугу, актив или работы, имеющие какую-либо стоимость. Как правило, единицы сектора государственного управления осуществляют множество трансфертов, которые могут быть обязательными или добровольными. Налоги и большинство отчислений на социальное обеспечение являются обязательными трансфертами, обязательство по уплате которых налагается государственными единицами на другие единицы, Субсидии, гранты и пособия по социальной помощи представляют собой добровольные трансферты единиц сектора государственного управления другим единицам.
Прочий экономический поток — изменение в объеме или стоимости актива или обязательства, которое не является результатом операции.
Изменения в стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, вызываемые исключительно ценовыми эффектами, называются холдинговой прибылью. Они могут быть следствием изменений в общем уровне цен или в относительных ценах. Изменения обменного курса также приводят к образованию холдинговой прибыли по финансовым активам и обязательствам, выраженным в иностранной валюте.
Другие изменения в объеме активов связаны с изменениями в запасах в результате таких событий, как открытие новых активов (например, месторождений минеральных ресурсов) и износ или разрушение активов; они могут быть вызваны тремя видами событий.
Исключительные или непредвиденные события включают потери в результате землетрясений, наводнений, пожаров, ураганов, войн и других катастроф. В них также входят безнадежные долги, спи санные кредиторами, некомпенсируемая конфискация, отказ от владения производственными мощностями до окончания их строительства, непредвиденное устаревание активов, непредвиденная деградация основных фондов в результате загрязнения окружающей среды, а также исключительные потери в запасах материальных оборотных средств.
Естественные события включают обнаружение ресурсов недр, истощение ресурсов недр вследствие их добычи, регистрацию патентов, изменения в размерах обязательств по пенсионной программе с установленным размером пособий в результате изменений в сфере охвата пенсионных пособий, отнесение сооружения к категории исторических памятников и естественный рост некультивируемых биологических ресурсов.
Изменения в классификации имеют место в тех случаях, когда часть единицы сектора государственного управления начинает функционировать с достаточной степенью независимости, чтобы ее можно было классифицировать как квазикорпорацию; когда единица сектора государственного управления преобразуется в государственную корпорацию (или наоборот) в связи с изменения ми в ее операциях или ценах, которые она устанавливает на свои услуги; в случае реструктуризации или слияния единиц сектора государственного управления и государственных корпораций (организаций). Во всех этих случаях активы и пассивы могут либо добавляться в баланс активов и пассивов сектора государственного управления, либо выводиться из этого баланса.
Для отражения потоков используется учет по принципу двойной записи. В системе двойной записи каждый поток отражается двумя записями одинаковой стоимости, которые традиционно называются записями по кредиту и дебету. Дебет — это увеличение актива, уменьшение обязательства или уменьшение чистой стоимости активов. Кредит — это уменьшение актива, увеличение обязательства или увеличение чистой стоимости активов. Доходные статьи, которые представляют собой увеличение чистой стоимости активов, отражаются по кредиту. И наоборот, расходы означают уменьшение чистой стоимости активов и отражаются по дебету.
Баланс активов и обязательств — это сводное представление активов, обязательств и чистой стоимости активов единицы или сектора. Основополагающий принцип баланса активов и обязательств состоит в том, что совокупная стоимость активов всегда равна совокупной стоимости обязательств плюс чистая стоимость активов. Использование системы двойной записи гарантирует точное соблюдение данного принципа. Существует несколько возможных сочетаний записей по дебету и кредиту, оказывающих влияние на активы, пассивы и чистую стоимость активов. Например, приобретение единицей сектора государственного управления услуги, оплата за которую должна быть про изведена позже, отражается как расходы (дебет) и увеличение обязательств — кредиторской задолженности (кредит). Таким образом, в результате этих расходов чистая стоимость активов уменьшается на ту же сумму, на которую увеличиваются обязательства, а активы остаются без изменений. Последующий платеж отражается как уменьшение в сумме денежных средств (кредит) и уменьшение кредиторской задолженности (дебет). В этом случае, как активы, так и обязательства уменьшаются на одинаковую величину, а чистая стоимость активов остается без изменений.
Традиционно органы государственного управления ведут бухгалтерский учет на кассовой основе. Основным отчётом при кассовом методе является отчёт об исполнении бюджета, который состоит из трёх частей:
1) доходы,
2) расходы,
3) источники финансирования, которые фактически представляют собой изменения остатков денежных средств.
Составление баланса не предусмотрено, запасов активов и обязательств не существует, есть только регистрация операций, т. е. потоков. Учет только кассовых доходов и расходов позволяет органам государственного управления сосредоточивается на ограничении по размерам денежных средств, что традиционно рассматривается в качестве наиболее обязательного приоритета.
Однако в связи с уменьшением ограничений на ликвидность органов государственного управления при проведении ими налогово-бюджетной политики у них появилось больше возможностей для отделения момента возникновения налогово-бюджетных обязательств от момента их оплаты, так что кассовые операции уже не отражают адекватным образом ни момент осуществления операции, ни ее воздействие на экономику. Как следствие, возрастала неудовлетворенность оценками налогово-бюджетной политики на основе кассовых операций, и в настоящее время во всем мире происходит переход к учету по методу начисления.
При ведении учета по методу начислений потоки отражаются на момент создания, преобразования, обмена, передачи или исчезновения экономической стоимости. Другими словами, результаты экономических событий отражаются в учете за тот период, когда они имели место, независимо от того, были ли получены или уплачены деньги либо причитались ли они к получению или уплате. В общем случае момент, на который падает событие, это момент перехода права собственности на товары, предоставления услуг, возникновения обязательства по уплате налогов, установления требования в отношении выплаты социального пособия или установления других безусловных требований.
Учет по методу начисления обеспечивает наиболее полную информацию, поскольку при этом отражаются все потоки средств, включая внутренние операции, операции в натуральной форме и другие экономические потоки. Кроме того, такое полное отражение позволяет интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. Инструкцией о бухгалтерском учёте исполнения бюджета при использовании метода начислений предусмотрено наличие бухгалтерского баланса, который включает в себя обязательства по:
- государственному и муниципальному долгу;
- финансовым активам в виде бюджетов, представленных бюджетных ссуд и кредитов.
Стоимость всех потоков и запасов в системе государственных финансов должна оцениваться по суммам, за которые товары, активы (кроме денежных средств), услуги, рабочая сила или предоставляемый капитал фактически обмениваются или могут быть обменены на деньги. Такая стоимость называется текущей рыночной ценой или стоимостью. Стоимость потоков должна оцениваться по ценам на даты их отражения в учете в соответствии с указаниями предыдущего раздела. Стоимость запасов должна оцениваться по ценам на дату составления баланса активов и пассивов.