Политика прожиточного минимума характерна не только для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, но свойственна и развитым странам – минимальный гарантированный доход (МГД) во Франции и вэлфэр (государственное пособие, обеспечивающее минимальный прожиточный уровень) в США. П. Розанваллон (1997 г.) отмечает, что МГД является правом, поскольку его можно интерпретировать как институализацию особого рода социального долга. Общество не может допустить смерть инвалида из-за того, что он не имеет средств к существованию. Во Франции система минимального гарантированного дохода существует с 1988 г. В США вэлфэр до сих пор является универсальной формой социального вспомоществования.
Минимальные социальные стандарты по содержанию являются исходной точкой для социальной политики. Их экономическое государственное обеспечение не подвергается сомнению, а роль социального государства сводится к сокращению количества людей, имеющих доход ниже прожиточного минимума. Парадоксальная ситуация складывается, когда значительная часть населения (до 55 % в отдельные годы в Российской Федерации) живет за чертой прожиточного минимума.
Очевидно, что и проведение реформ в этой ситуации имеет свои особенности, тем более важные для стран с переходной экономикой, поскольку старые механизмы в определенной степени разрушены, а новые еще не созданы. В условиях массовой нищеты главной задачей государства становится недопущение наличия категории людей, находящихся за гранью выживания, и создание условий для повышения уровня жизни всего населения. Именно уровень жизни становится интегральным стандартом в условиях социально-экономического кризиса.
О том, что средние стандарты жизни и прежде всего среднедушевой доход являются основой политики социального государства, свидетельствует опыт последнего десятилетия большинства развитых стран, которые после отказа от модели общества всеобщего благоденствия повсеместно предприняли попытку переориентации социальной политики от минимальных социальных стандартов к стандартам приемлемого уровня жизни.
«Благополучные» государства, будучи неспособны обеспечить всеобщее благоденствие за счет государственной благотворительности, изменили социальную политику в сторону отказа от минимальных социальных стандартов и замены их нормами, стимулирующими индивидуальную активность и ответственность, исключения иждивенчества. Начиная с 80-х годов XX в. происходит интенсивная замена принципа распределительной справедливости принципами коммутативной справедливости. Наиболее наглядно эта тенденция проявилась в США в стремлении заменить вэлфэр на workfare (вспомоществование через предоставление работы).
Другими словами, минимальные социальные стандарты начинают играть роль технических индикаторов, а нормативами становятся приемлемые стандарты жизни, обеспечиваемые активной деятельностью индивида. Или, по известной аналогии, социальное государство борется не за то, чтобы не было бедных, а за то, чтобы все были богатыми.
Наличие за чертой бедности значительной части населения свидетельствует не только об экономическом упадке, но и о том, что механизмы перераспределения общественного богатства в стране неэффективны. Ярким аргументом неадекватности механизмов общественного перераспределения в Российской Федерации являются приведенные ниже данные о дифференциации доходов групп 10 % самых бедных и самых богатых (таблицы 3, 4), где приводятся данные о диапазоне неравенства в 11 раз.
Одним из наиболее употребительных показателей дифференциации доходов является децильный (или фондовый) коэффициент, выражающий соотношение между средними доходами 10 % наиболее высокодоходных граждан и средними доходами 10 % наименее обеспеченных.
Для характеристики распределения совокупного дохода между группами населения используется индекс концентрации доходов населения (коэффициент Джини).Чем больше этот коэффициент, тем сильнее неравенство, т.е. тем выше степень дифференциации общества по уровню доходов. При выравнивании доходов в обществе этот показатель стремится к нулю.
Мировая теория и практика выработали предельно критические значения отдельных показателей дифференциации доходов. Так, децильный коэффициент не должен превышать 10, в противном случае происходит резкое противопоставление людей по имущественному и социальному положению. Как видно из данной таблицы (таблица 3), степень дифференциации доходов в РФ превысила сегодня эти предельно критические величины.
В этих условиях стремление государства обеспечить достижение минимальных стандартов уровня жизни через систему социальной поддержки заведомо обречено на провал, поскольку требует институциональных политических и экономических преобразований. Нет оснований надеяться и на то, что в условиях экономического кризиса государство способно взять на себя дополнительные социальные обязательства и новые социальные функции, свойственные развитому социальному государству.
Современные представления о социальной ответственности власти. Распределение социальной ответственности между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления. Социальная ответственность бизнеса
Социальная ответственность государства является критерием уровня экономического развития страны, степени социально-правовой защищенности граждан, развития гражданской самоорганизации, общей справедливости и транспарентности социально-экономических отношений. Для раскрытия инновационного и модернизационного потенциала обществапосткризисное российское государство должно становиться более социально ответственным, чем это было в 1990-е годы при господстве либеральной экономической доктрины. Экономический либерализм должна сменить идеология социальной ответственности государства. Только повышение социальной ориентированности федеральной политики и функциональной деятельности государственных институтов на региональном уровне может снизить конфликтогенность трансформационных экономических и политических преобразований в посткризисный период, улучшить экономическое положение малообеспеченных и социально уязвленных слоев, находящихся в патерналистской зависимости от доступной государственной помощи.
Социологическое изучение социальной ответственности государства предполагает необходимость комплексного и системного исследования функций, объектов и факторов формирования системы социально ориентированных государственных органов. Социальная ответственность государства – это важный качественный показатель развития и зрелости всей системы государственно-общественных отношений, социальной ориентированности государственной политики, а также доминирования в общественном сознании общегуманистических ценностей и демократических идей, институтов и норм заботы государства за экономическим, социально-психологическим и социальным положением социально уязвимых групп. Как общесоциальная категория государственная социальная ответственность представляет собой объективно складывающиеся в результате закономерного развития цивилизации и вытекающие из самой природы отношений государства, гражданского общества и человека гарантированные возможности пользоваться наиболее важными социальными благами и услугами в условиях безопасного и свободного существования индивида.
Социально ответственное государство не только регулирует экономические отношения и контролирует соблюдение бизнесом трудового, пенсионного и страхового законодательства, но и облегчает адаптацию экономически уязвимых слоев населения к трансформационным вызовам и кризисам рыночной экономики в виде предоставления им материальной помощи, обучения и переподготовки, а также способствует минимизации негативных социальных последствий транзитивного периода развития российского общества. Объектом социальной ответственности являются уязвимые социальные группы (малоимущие, многодетные семьи, инвалиды, безработные, социальные аутсайдеры), получающие как от государства, так и привлеченных государственными органами в качестве спонсоров частных компаний различные социальные выплаты и компенсации в натуральной и/или денежной формах для решения трудных жизненных ситуаций или материально-бытовых проблем индивидов.
Социальная ответственность российского государства реализуется в социальной политике административных органов и бюджетных учреждений, главное функциональное назначение которых заключается в обеспечении социальной защищенности индивидов в экономической, медицинской, пенсионной, страховой и трудовой сферах и создании институциональных возможностей для реализации гражданами своих способностей и индивидуальности. Сущностная характеристика социальной политики состоит в том, что объективные экономические трудности, с которыми сталкиваются социальные группы, не должны приводить к их деклассированию и деградации социального и человеческого капитала. Современная социальная политика в России представляет собой не только совокупность отдельных мер по социальной защите граждан вообще, но и сложную и взаимосвязанную институциональную систему и комплекс экономических, политических и правовых механизмов, охватывающих все сферы общественной жизнедеятельности по смягчению экономических противоречий транзитивного периода.
В 90-е годы произошла социально-экономическая периферизация южнороссийского региона. Транзитивный уход государства из дотационной социальной сферы, общий упадок промышленности, этнические конфликты, а также слабость местного самоуправления актуализировали укрепление традиционалистских и патриархальных самоорганизующихся структур и институтов социальной поддержки этнического, территориального и конфессионального характера. Утрата доминирующей роли российского государства в социальной сфере Южнороссийского региона сопровождалась снижением роли федеральных властей в регулировании политических отношений. Но даже после посткризисной активизации роли государства в социальной сфере, доминирование неформальных норм в экономическом пространстве и клановость традиционной полиэтнической среды не позволяют южнороссийскому социуму преодолеть дезинтеграционные процессы в социальной сфере.
В патерналистском, консервативном и традиционном общественном сознании жителей Юга России и в восприятии ими социальной политики и социальной ответственности государства доминируют ощущения социальной незащищенности, экономической и правовой неэффективности как федеральных, так и региональных властей. Это обусловлено тем, что российское государство присутствует на региональном уровне преимущественно как система силовых структур, но с целью сохранения межэтнического согласия и социально-политической стабильности и успешного проведения модернизации в стране необходимо обеспечить присутствие государства и в иной роли – как совокупность социально ответственных, транспарентных и эффективных институтов. Принятие на федеральном уровне идеологии социальной ответственности способно облегчить региональным властям регулирование социально-экономических отношений и адаптацию населения к рыночным вызовам в области социальной защиты, здравоохранения, образования, культуры и ЖКХ, а также снизить конфликтогенность трансформационных этнических и политических процессов на региональном уровне. При этом, реализуемые в соответствии с идеологией социальной ответственности политические меры государственной поддержки необходимо осуществлять комплексно, на основе квалифицированного труда чиновников и в рамках постоянного стратегического диалога федеральных и региональных властей с бизнесом и гражданским обществом.
В вопросах изучения социальных характеристик государства можно проследить различные концептуальные подходы. Современные категориальные представления о социальной ответственности государства восходят к работам эпохи Просвещения. С XVII–XVIII веков в европейской социальной мысли, как указывает диссертант, сформировалось два концептуальных подхода: государственный центризм (Т. Гоббс, Ж-Ж. Руссо, Г. Гегель и др.) и классический либерализм (Дж. Локк, И. Кант и др.).
Сторонники первого исходили из необходимости государственного регулирования общественных процессов, чтобы рыночное стремление к реализации экономического эгоизма не было неконтролируемой «страстью», а цивилизованной и благородной деятельностью. Их оппоненты из противоположного лагеря признавали за государством лишь тот объем публично-властных полномочий, который санкционирован общественным договором между автономными и независимыми гражданами как частными лицами – членами общества.
На Западе интерес к социальной ответственности государства актуализировался в середине XIX века в период формирования национальных государств. Стремясь объединить нации из разрозненных групп с антагонистическими социально-экономическими интересами, государства проявляли интерес к социальной защищенности граждан, к проблемам малообеспеченных групп, соблюдению социально-трудовых прав рабочих.
Социально ответственное государство в России невозможно без проведения целенаправленной долгосрочной политики, роста экономической взаимозависимости и эффективного сотрудничества государства с «третьим сектором». Не только законодатель, закрепляющий социально-экономические права и свободы в правовых нормах, а сами общественно-экономические отношения, которые воплощаются в этих нормах, а также господствующий экономический строй определяют характер фактически существующей в обществе социальной защиты и правовых форм выражения государственной социальной ответственности. Чем выше производительность труда и чем на более высоком уровне находится экономическое развитие государства, тем большее количество ресурсов должно изыматься из экономики с помощью налогов, платежей для перераспределения и социальной помощи малообеспеченным. Выбор того или иного социологического подхода весьма существенен для формирования государственной социально-ориентированной политики. За последнюю четверть XX века были подробно исследованы многие частные экономические, социальные, институциональные вопросы, связанные с социальной ответственностью, но проблема выявления общих закономерностей формирования социально ответственного государства как новой ступени общественно-государственного развития в транзитивных модернизационных условиях развития российского государства остается нерешенной.
В структурно-функциональном понимании Т. Парсонса функции социальной ответственности государства как интегративной общественной системы описываются следующим образом:
1. Функция воспроизводства «образцов системы» в соответствии с представлениями о сущности целеполагания и целеосуществления государственной власти. Государство служит институциональным образцом социальной ответственности для других общественных субъектов.
2. Функция внутренней интеграции государственной системы, связанная с сохранением целостности и жизнеспособности общественного организма. Социально безответственное государство не может обеспечить внутреннюю интеграцию и социальное сцепление.
3. Функция ориентации на адаптацию к окружающей среде. Современное государство вынуждено быть социально ответственным в соответствии с международными стандартами, национальными правовыми обязательствами, нормативно-правовыми актами и общественным мнением.
Социально ответственное государство корректирует и дополняет административными методами работу рыночной системы, поскольку трансфертные платежи, предоставляемые государственными органами, являются нерыночными доходами. Они предназначены уязвимым социальным группам, которые полностью или частично исключены из рыночного механизма распределения доходов.
Важным структурным компонентом системы социальной защиты выступает возможность ее общественно-политической поддержки со стороны гражданского общества.
Гражданские организации являются подрядчиками и субподрядчиками по выполнению государственных федеральных региональных и муниципальных заданий и услуг социального характера (образования, здравоохранения, социального обеспечения) по социальной защите населения и поддержке отдельных уязвимых групп в соответствии с заранее определенными государственными органами объемом, качеством и условиями оказания соответствующих услуг. Политика в области развития гражданских организаций должна исходить не из традиционных концепций бюрократической оценки их деятельности, а из реальных достижений, их вклада в развитии национального благосостояния, заботы о таких составляющих социального ответственности как социальное равенство и благополучие. Институциональную возможность получения необходимой помощи со стороны некоммерческих и гражданских организаций, представляющих социальных группы, к которым принадлежит человек и в рамках которых он удовлетворяет свои интересы, сложно переоценить.
Постепенно формирующееся в российских транзитивных условиях перехода от советского к рыночному способу структурирования государственно-общественных отношений социально ответственное государство реализуется в системной социальной политике административных органов и бюджетных учреждений. Государственная социальная политика – это внешнее и наиболее отчетливое для населения России проявление социальной ответственности или, в случаях, когда эта политика неэффективна, социальной безответственности государства в экономической, медицинской, пенсионной, страховой и трудовой сферах. Государственная экономика – это важный практический инструмент реализации социальной политики и социальной ответственности государства. Это сектор современной экономики, полностью или частично контролируемый государственными органами или находящийся в собственности государства. От соблюдения государством социальных прав и гарантий бюджетников, государственных и муниципальных служащих, а также занятых в государственной сфере в значительной степени зависит и соблюдение социально-трудового законодательства частными компаниями и корпорациями. Если государство само нарушает законодательство и, к примеру, не выплачивает вовремя заработную плату бюджетникам, властям сложнее убедить бизнес быть социально ответственным и соблюдать трудовое законодательство. Дилеммы между рыночным индивидуализмом и необходимостью государственной экономической интервенцией образуют основу развития социальной политики российского общества.
Забота российского государства о гражданах является не только важной функцией государства, но и патерналистской особенностью российского менталитета. Поэтому отказ от социальной ответственностью воспринимается как одностороннее нарушение государственными властями «вертикального общественного договора» или «вертикального контракта»32, сложившегося в России в 2000-е годы и предполагавшего согласие граждан на неучастие в активной оппозиционной политике в обмен на невмешательство государства в их частную жизнь и не всегда легальные отношения с бизнесом. В результате в обществе нарастает социальная напряженность и возникают новые источники социальных конфликтов.
Главным препятствием для развития институтов социальной ответственности является высокая дотационность и зависимость российских муниципалитетов и регионов от межбюджетных трансфертов и субсидий. Процесс выравнивания бюджетной обеспеченности на Юге России происходит недостаточно быстро во многом потому, что наибольшую финансовую поддержку получают наименее успешные муниципалитеты, что порождает среди руководителей регионов и муниципалитетов иждивенческие и патерналистские позиции. Региональные власти с начала 1990-х гг. постепенно приучились к тому, что можно не заботиться об увеличении налоговых поступлений и повышении достоверности экономических статистических данных. В условиях, когда наполняемость бюджетов зависит от хороших отношений с вышестоящим уровнем власти, увеличение собственных доходов бюджета приводит только к административным конфликтам. В процессе реформы местного самоуправления муниципалитеты были лишены имущества, необходимого для поддержки предпринимательской деятельности. Надеяться на то, что дефицитные региональные бюджеты, перегруженные социальными обязательствами, станут точками опоры для инновационного развития экономики региона, не приходится. Поэтому одной из задач развития социальной ответственности является укрепление экономических основ местного самоуправления и регионального управления. Единицей измерения деятельности региональных институтов социальной ответственности должны стать не ресурсы, как это было в советский и постсоветский периоды, а объем производства услуг, стандарты их качества. Кроме обязательного мониторинга результатов, нужно стимулировать граждан и общественные организации контролировать действия федеральных и региональных чиновников. Непосредственное знакомство граждан с реальными социальными практиками государственных органов может не только предохранить их от социального инфантилизма, но и ускорить процесс развития гражданского общества на региональном уровне.
Чтобы конкретизировать административные и монетаристские функции, четко прописав, какие полномочия на каком уровне бюджета должны финансироваться, а какие полномочия будут передаваться а более вышестоящий уровень, чтобы сельские муниципалитеты и муниципалитеты малых городов получили административную и финансовую свободу действий для достижения большей социальной ориентированности, органы государственной власти соответствующих субъектов федерации, а также федеральные органы государственной власти должны четко определить приоритеты бюджетного финансирования в сфере повышения социальной ответственности государства. Региональные органы власти должны ставить перед собой четкие социальные цели, оценивать характер и процедуры их выполнения и стремиться получить независимые заключения гражданских организаций по вопросам административной эффективности, вместо того, чтобы ставить перед собой исключительно экономические цели на уровне повышения прибыльности и капитализации отдельных региональных компаний, имеющих административную поддержку. Действуя таким образом, региональные власти смогут соответствовать модернизационным ожиданиям гражданского общества, что представляется ключевым фактором успеха долгосрочной стратегии модернизации региона. Кроме того, должна прекратиться финансовая и административная поддержка «лежачих» региональных предприятий, а их реструктуризация должна осуществляться путем приватизации.
С учетом сложившихся территориальных и социокультурных особенностей задача укрепления государственных институтов социальной ответственности как часть более общей задачи сохранения политической региональной стабильности остается важной и для органов региональной власти, и для бизнеса, и для гражданского общества.
Региональные власти должны перейти от обещаний к практическим делам – реальному снижению и упрощению налогообложения регионального бизнеса, борьбе с коррупцией, снижению административных барьеров.В общественном секторе возможности региональных чиновников и политиков по влиянию на деятельность гражданских организаций довольно существенны. Однако региональные власти не должны пренебрегать интересами гражданского общества. Только институциональные меры повышения гражданской ответственности, наряду с политической волей и соответствующей экономической политикой могут смягчить кризисные процессы.