Вступивший в силу федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [ФЗ-44] регламентирует порядок осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, заключение контрактов и их исполнение. Этот закон является качественно новым этапом реформы госзаказа.
Вводятся новые требования к государственным и муниципальным заказчикам. Закупки должны осуществляться квалифицированными специалистами, имеющими профессиональное образование в сфере закупок и обладающими необходимыми знаниями и навыками. По результатам мониторинга соблюдения ФЗ-94 одной из основных причин его нарушения является низкая компетентность сотрудников, занимающихся закупками [Кузн]. Согласно проведенным исследованиям [Сиз] в городских округах и муниципальных районах, в которых повышалось количество специалистов, прошедших повышение квалификации по государственным закупкам, процент экономии от суммы размещенных средств соответственно возрастал. Поэтому особое значение и роль отводится в настоящее время качественному образованию в этой сфере.
Потребность в дополнительной подготовке специалистов в области закупок повысилась в связи с вступлением в силу с 01.01.2006 г. Федерального закона № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных муниципальных нужд», который содержит существенные изменения по сравнению с ранее существовавшей нормативной базой по закупкам продукции для государственных нужд. Президентом Российской Федерации 20.12.2007 г. подписан Федеральный закон № 308, который внес более 20 существенных поправок и дополнений в закон о государственных закупках, в частности, о составе комиссии по размещению заказа. Согласно ч.20 ст. 65 Закона №94-ФЗ в новой редакции с 01.01.2009 г. в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд, а с 01.01.2010 г. – не менее чем два таких лица.
В высших учебных заведениях г. Кирова, осуществляющих обучение студентов и слушателей по направлению «Государственное и муниципальное управление», вопросы, касающиеся государственных и муниципальных закупок, глубоко не рассматривались. В частности, в программе курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в Кировском филиале РАНХиГС на изучение темы «Контрактная система сфере закупок для государственных и муниципальных нужд» отводилось 4 часа. Введение дополнительной дисциплины (в рамках дисциплины по выбору) для студентов дневной и/или заочной форм обучения по направлению ГМУ не решало проблему, поскольку регион не может ждать два-три года, пока студенты завершат учебу. Обучение специалистов нужно было осуществлять в рамках дополнительного профессионального обучения.
Центр развития конкурентной политики и государственного заказа Института ВШГУ РАНХиГС уже с 2010 года реализует образовательные программы повышения квалификации в области контрактной системы в сфере закупок для бюджетной сферы и коммерческих (внебюджетных) организаций. В связи с этим в 2014 году по инициативе Кировского филиала РАНХиГС при поддержке Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области на базе филиала был разработан проект по разработке образовательной программы по повышению качества обучения специалистов в указанной сфере.
Целью проекта являлась разработка и внедрение образовательной программы по подготовке кадров в области государственных и муниципальных закупок для нужд региона. Программа должна быть разработана с учетом региональных и отраслевых особенностей, а также отражать актуальные вопросы перехода на федеральную контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В 2015 году Кировский филиал РАНХиГС начал обучение специалистов по данной программе совместно с Центром развития конкурентной политики и государственного заказа Института ВШГУ РАНХиГС.
Продемонстрируем применение построенной интегральной модели для предварительной оценки эффективности реализации проекта по внедрению образовательной программы в сфере государственных и муниципальных закупок. Затем на основании данных о результатах внедрения проекта сравним фактическую и предварительную оценки эффективности реализации проекта, а также оценим риски проекта.
Занесем исходные данные в шаблон, представленный в Приложении 1.
Рисунок 3.
Листинг расчета предварительной оценки экономической эффективности проекта
Для оценки финансовой эффективности рассчитаем показатели PI, PP и IRR. Курсы повышения квалификации первоначально рассчитаны на 120 или на 108 часов, их стоимость составляла 10600 и 10200 руб. соответственно. Предварительно закладывалась средняя численность группы 10 человек и предполагалась организация курсов дважды в год. Оплата труда преподавателей составляет 200 руб. за академический час, ставка дисконтирования закладывается на основании заявленного Кировстатом [Баз] темпа инфляции в 2014 году (7,3% годовых).
Финансовая оценка эффективности проекта оценивается достаточно высоким баллом 0,8. Действительно, для реализации проекта не требуется дополнительно арендовать помещение, закупать оборудование или программное обеспечение. С финансовой точки зрения проект окупается после обучения одной группы слушателей. За год коэффициент окупаемости составляет 3,5, а очень высокая внутренняя норма доходности свидетельствует о крайне низкой финансовой рискованности проекта.
При предварительной оценке востребованности программы учитывалось, что до 2014 года курсы повышения квалификации по данной тематике в Кировской области проводились только в Кировском институте переподготовки и повышения квалификации кадров АПК (в настоящее время ФГБОУ ДПО Кировский институт агробизнеса и кадрового обеспечения). Для чтения лекций приглашались специалисты из других регионов, поэтому курсы проводились нерегулярно. В 2014 году впервые были организованы курсы повышения квалификации «Управление государственными и муниципальными закупками» (144 и 40 часов) на базе ВятГУ.
Однако указанные курсы не могли удовлетворить потребности региона. До 2014 года действовал Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 N 223-ФЗ [ФЗ-223]. Этот закон регулировал закупки организаций с долей участия государства более 50%, компаний, занимающихся регулируемыми видами деятельности (водоснабжение, энергетика и т.д.), организаций-субъектов естественных монополий (РЖД, нефтяные компании, газовые компании и т.п.) и бюджетных организаций, проводящих закупку за счет внебюджетных средств (собственные средства, средства субподряда, полученные гранты и т.п.).
Рисунок 4. Листинг расчета предварительной оценки востребованности программы
С 2014 года вступил в силу Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, согласно которому регулируются закупки всех государственных и муниципальных бюджетных организаций. От организаций, осуществляющих закупки, требуется составление 5-летнего плана закупок, обоснования начальной цены контракта и т д., а от поставщиков – обеспечения заявок и исполнения контракта. Отступление о ФЗ-44 грозит предпринимателям попаданием в Реестр недобросовестных поставщиков, а для заказчиков чревато штрафами и даже отменой уже состоявшихся тендеров.
Таким образом, востребованность образовательной программы в области государственных и муниципальных закупок можно оценить как достаточно высокую. Специалисты отдела ДПО Кировского филиала РАНХиГС зафиксировали значительное число запросов по поводу соответствующих курсов повышения квалификации.
Предварительный расчет востребованности программы приведен на рисунке 4.
Рисунок 5. Листинг расчета предварительной оценки качества разработанной программы
При предварительной оценке качества разработанной программы учитывается, что программа соответствует профессиональным стандартам «Специалист в сфере закупок» и «Эксперт в сфере закупок», а также Методическим рекомендациям Министерства экономического развития Российской Федерации и Министерства образования и науки РФ от 12.03.2015 г. Тематика рассматриваемых вопросов разрабатывалась, в основном, специалистами в сфере закупок, поэтому в целом ими дана высокая оценка подготовленной программы. Предварительный расчет качества разработанной программы приведен на рисунке 5.
Предварительная оценка качества подготовки выпускников не осуществлялась, поэтому при расчете интегральной оценки эффективности реализации проекта данной оценке соответствует коэффициент значимости 0.
Рисунок 6. Листинг расчета предварительной оценки дополнительных показателей функционирования образовательного учреждения
При предварительной оценке дополнительных показателей внутрен-него функционирования организации предусматривалось создание сетевой программы с помощью дистационных технологий и установление допол-нительных связей с предприятиями и организациями.
Проект по разработке и внедрению программы по подготовке кадров в области государственных и муниципальных закупок является малозатратным (с точки зрения нефинансовых затрат). Поскольку занятия проводятся на базе Кировского филиала РАНХиГС, то нет необходимости в аренде помещения. Дополнительное оборудование не требуется, программное обеспечение является достаточными. Информационная доступность обеспечивается связями филиала с предприятиями и организациями (в том числе тех, где студенты проходят практику).
Предварительный расчет оценки материально-технологических затрат приведен на рисунке 7.
Рисунок 7. Листинг расчета предварительной оценки материально-технологических затрат
При предварительной оценке затрат, связанных с человеческим потенциалом, нужно учитывать особенность этой программы. Для качественной подготовки слушателей в сфере государственных и муниципальных закупок нужны, в основном, специалисты, имеющие представление о реализации новых законов ФЗ-44 и ФЗ-321 на практике. Преподаватели филиала в подавляющем большинстве такими знаниями не обладают и для проведения занятий сами должны пройти курсы повышения квалификации.
Рисунок 8. Листинг расчета предварительной оценки затрат, связанных с человеческим потенциалом
Для обеспечения готовности персонала филиала к внедрению проекта на ученом совете в декабре 2013 года была обоснована необходимость разработки и реализации образовательной программы в сфере закупок и принято решение о создании кафедры государственных и муниципальных закупок и внедрению проекта по разработке образовательной программы по обучению специалистов в данной сфере. Решение ученого совета было доведено до всех сотрудников и преподавателей филиала. Сотрудниками данной кафедры являются не штатные преподавали, а только практики в области государственных и муниципальных закупок. Заведующим кафедрой был назначен начальник Правового управления Федеральной антимонопольной службы России А.В. Молчанов. В преподавательский состав кафедры вошли представители отдела контроля органов власти УФАС, отдела товарных рынков и естественных монополий УФАС по Кировской области, центра проведения торгов и энергоэффективности отдела материально-технического снабжения филиала «ФГБУ Росреестра» по Кировской области и др.
Таким образом, была решена кадровая проблема для реализации программы. Преподаватели и сотрудники филиала получили возможность пройти обучение по данной программе бесплатно. Предварительный расчет оценки материально-технологических затрат приведен на рисунке 8.
Рисунок 9. Листинг расчета предварительной интегральной оценки эффективности реализации проекта
На основании показателей результатов и затрат была рассчитана интегральная оценка эффективности образовательного проекта по разработке и внедрению образовательной программы «Управление государственными и муниципальными закупками», представленный на рисунке 9.
Полученная оценка эффективности реализации данного проекта близка к единице, а значит, по предварительной оценке, проект может быть признан высокоэффективным (целесообразным к внедрению).
Для сравнения фактической и предполагаемой оценки эффективности реализации проекта проанализируем, какие дополнительные показатели появились после реализации проекта и какие фактические показатели значительно отличаются от предполагаемых.
Рисунок 10. Листинг расчета оценки качества подготовленных специалистов
После реализации проекта была проведена оценка качества слушателей. Каждому выпускнику предлагалась анонимная анкета, в которой ему предлагалось оценить в пятибалльной шкале качество полученных знаний. Абсолютное большинство выпускников дали максимальную оценку. Специального анкетирования работодателей не проводилось. Однако руководители организаций, направляющих на обучение своих сотрудников, ссылались на положительное мнение руководителей, чьи сотрудники уже прошли указанную подготовку. Слушателями особо отмечается тот факт, что на сайте Кировского филала РАНХиГС имеется инфо-портал обратной связи. Слушатели, завершившие обучение, а также те, кто еще собирается пройти обучение на курсах могут задать любой интересующий вопрос, связанный с деятельностью в сфере закупок.
Фактический расчет оценки качества подготовки специалистов приведен на рисунке 10.
Значительно отличались от предполагаемых оценки востребованности программы. Это было вызвано вступлением в действие Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» [ФЗ-321]. Данный закон предусматривает обязанность унитарных предприятий по применению положений Закона о контрактной системе применительно ко всем закупкам, за исключением закупок осуществляемых за счет грантов, а также в случаях привлечения соисполнителей иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия. Таким образом, независимо от источника финансирования (собственные средства или бюджетные средства) унитарные предприятия с 01.01.2017 года применяют положения Закона № 44-ФЗ. Это привело к проведению дополнительных курсов в I семестре 2016-2017 учебного года и увеличением числа слушателей в группе до 33 человек.
В течение 2015-2016 учебного года прошли обучение по данной программе слушатели по направлениям от следующих организаций:
· Администрация и правительство Кировской обл.;
· Территориальное управление Октябрьского, Ленинского, Первомайского, Нововятского районов г. Кирова;
· МУП «Водоканал», г. Киров;
· Кировское областное государственное предприятие «Вятские автомобильные дороги» (КОГП «ВЯТАВТОДОР»);
· МУП «Латунские бани», г. Киров;
· Кировский областной радиотелевизионный передающий центр, филиал ФГУП Российская телевизионная и радиовещательная сеть;
· Администрация Вятско-Полянского района Кировской области.
Из 56 слушателей, прошедших обучение в 2015-2016 учебном году 4 человека (7,1%) были представителями организаций из других регионов:
· МУП «Рембыттехника», г.Печора (1 чел.);
· Администрация г. Коряжма (1 чел.);
· Областная администрация респ. Коми (2 чел.).
Среди слушателей были только представители юридических лиц, направленные на обучение. Хотя методисты ДПО отмечали желание физических лиц пройти данный курс обучения, среди слушателей в 2015-2016 году физических лиц не было. Объяснялось это, во-первых тем, что физические лица в отличие от обучающихся по направлению оплачивают обучение за счет собственных средств, а, во-вторых, тем, что занятия проводятся в дневное время.
В течение одного учебного года Кировский филиал РАНХиГС составил серьезную конкуренцию ФГБОУ ДПО Кировский институт агробизнеса и кадрового обеспечения и ВятГУ, которые проводили обучение по подготовке специалистов в области государственных и муниципальных закупок. Заявки на проведение курсов по данной программе на первое полугодие 2017 года в Кировском филиале РАНХиГС уже превышают численность прошедших обучение за весь предыдущий период реализации проекта.
Сетевая программа повышения квалификации с применением дистанционных образовательных технологий «Управление закупками в контрактной системе» реализуется в РАНХиГС и в филиальной сети Академии. В Кировском филиале она была реализована с 1 по 17 декабря 2015 года и с 25 мая по 10 июня 2016 года. Обучение прошли 56 человек. Структура программы включает в себя 4 этапа. На первом этапе слушатели самостоятельно изучают материал с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий посредствам информационно-образовательного портала ВШГУ (https://44fz.hspa.ranepa.ru), им оказывается консультационная и техническая помощь. На втором этапе слушатели обучаются очно. Очные занятия по программе обучения организовываются и проводятся самостоятельно в Кировском филиале Академии с привлечением экспертов и преподавателей в сфере закупок. На третьем этапе слушателям предоставляются к просмотру записанные на текущую дату вебинары от ведущих экспертов в сфере закупок. Четвертый этап предусматривает итоговое тестирование.
Востребованность программы и высокая ее оценка слушателями и работодателями является фактором «Reinforcement – Подкрепление», т.е. свидетельством того, чтобы изменения были стабильными и стойкими. Таким образом, можно говорить о готовности коллектива к внедрению подобных проектов.
Оценка экономической эффективности также отличается от предполагаемой. В связи с возросшей конкуренцией на рынке образовательных услуг и более низкой ценой на подобные курсы у конкурентов стоимость курса снизилась в среднем до 9600 руб. По данным Кировстата [Баз] в регионе выросли темпы инфляции, что приводит к увеличению нормы дисконтирования. Однако данные изменения компенсировались большим числом слушателей.
В начале 2016-2017 учебного года организации направили на обучение более 60 человек, во втором полугодии учебного года ожидается еще большее число слушателей. На первое полугодие 2017 году уже запланирована организация 6 курсов по программе «Управление государственными и муниципальными закупками» (3 курса по 120 часов и 3 курса по 108 часов).
Приведенный на рисунке 11 расчет фактической интегральной оценки эффективности реализации проекта показывает, что фактически проект оказался более успешным, чем предполагалось (фактическая интегральная оценка превышает предполагаемую на 0,06 ед.).
Рисунок 11. Листинг расчета фактической интегральной оценки эффективности реализации проекта
Проанализируем, какого рода риски могли возникнуть при реализации проекта и какое они могли оказать воздействие на его эффективность.
Д ля анализа реагирования на риски проведем SWOT-анализ (рис. 12).
| Возможности: · Тесное сотрудничество Кировского филиала РАНХиГС с органами власти · Потребность региона в высококвалифицированных кадрах в области государственных и муниципальных закупок. · Введение в действие законов ФЗ-44 и ФЗ-321, согласно положениям которых регулируются закупки всех бюджетных государственных и муниципальных организаций | Угрозы: · Недостаток финансирования проекта · Усиление конкуренции в сфере профессионального развития государственных и муниципальных служащих, формирование новых функциональных центров в зоне интересов Кировского филиала РАНХиГС · Снижение спроса на данную программу | |
| Сильные стороны: · Большой опыт совместных проектов филиала с органами власти, предприятиями и организациями региона · Наличие высококвалифицированного профессорско-преподавательского состава, имеющего опыт практической деятельности · Высокая активность сотрудников филиала при проведении совместных проектов | · Проведение совместных проектов позволит Кировскому филиалу РАНХиГС закрепить за собой репутацию ОУ, важного для подготовки региональных кадров. · Разработка и апробация программы повысит спрос на образовательные услуги филиала | · Малозатратность проекта сточки зрения финансовых вложений · Обеспечение высокого качества обучения и привлечение специалистов-практиков позволят выдержать конкуренцию · Тесное сотрудничество филиала с органами власти, проведение мониторинга среди работодателей позволит выявить тенденции спроса на данную программу. |
| Слабые стороны: · Зависимость от головного вуза (отсутствие у филиала статуса юридического лица) · Недостаточный уровень развития материально-технической базы · Малый штат филиала | · Успешное внедрение проекта позволяет получить дополнительные доходы. · Привлечение специалистов-практиков восполняет малый штат филиала | · Немногочисленность штата филиала и проводимые совместные проекты обеспечивают слаженную работу коллектива. |
Рисунок 12. SWOT-анализ рисков проекта по внедрению образовательной программы в сфере закупок
Таким образом, были выявленные главные факторы риска:
· Фактор «среда», приводящий, в основном, к снижению востребованности данного проекта. Фактор может быть вызван ростом конкуренции на рынке образовательных услуг (в том числе более низкой платой за обучение в других учебных заведениях г.Кирова). Изменение законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок нецелесообразно рассматривать как фактор риска, поскольку в течение нескольких предыдущих лет вводимые законы приводили только к росту спроса на образовательные услуги в этой области.
· Фактор «люди», который может привести к недостатку педагогических кадров. Данный фактор может рассматриваться как достаточно слабый, поскольку, как было сказано выше, в Кировском филиале РАНХиГС создана кафедра государственных и муниципальных закупок. Постоянное увеличение числа слушателей, положительные отзывы выпускников и работодателей обеспечивают «Reinforcement» – подкрепление мнения коллектива о целесообразности данного проекта.
Для оценки риска рассмотрим пессимистический сценарий, который описывается следующими показателями:
· Ввиду роста конкуренции существенно снизился спрос на данную программу (одна группа из 10 человек в год);
· Рост конкуренции вынуждает снизить плату за обучение до 9000 руб. за курс.
· Наблюдается нехватка специалистов-практиков в области закупок, готовых сотрудничать с Кировским филиалом.
Проведенные расчеты показывают, что при пессимистическом сценарии интегральная оценка эффективности реализации проекта снижается с 0,83 до 0,77 баллов, т.е. на 6,9%. Поэтому проект признается малорисковым.