Торговые споры в рамках ГАТТ/ВТО, иллюстрирующие конфликт экологических мер с принципами свободной торговли

Студент №3. Спорные вопросы между государствами – членами ВТО возникают, если одно из них обвинит другое в нарушении каких-либо пунктов международного права, что встречается довольно часто в случае противоречий между принципами свободной торговли и охраны окружающей среды. Эти конфликты должны быть по возможности решены путем дискуссионных переговоров. В противном случае в дело вмешивается независимая Комиссия по торговым спорам ВТО, разрабатывающая решения по спорным вопросам. При этом государство, недовольное решением, вправе подать жалобу в апелляционный суд. Споры, в которых защита окружающей среды вступает в конфликт с принципами свободной торговли, впервые возникли в практике ГАТТ в начале 80-х гг. ХХ в. С этого времени чаще всего вопросы возникают в связи со ст. 20 (исключения) и ст. 3 (одинаковые условия для национальных и импортных товаров) ГАТТ. Рассмотрим некоторые примеры.

Первый из них иллюстрирует применением запрета на определенные методы производства продукции. Материал по этому вопросу подготовил студент №4.

Студент №4. В качестве примера подобных запретов можно привести дело, рассматривавшееся в ГАТТ в 1991 г. по поводу конфликта между США и Мексикой в связи с запретом, наложенным американцами на импорт тунца из Мексики. Мексиканские рыболовы при ловле тунца применяли методы, в результате которых погибало большое количество дельфинов. В США с 1972 г. действовал закон, направленный на защиту морских млекопитающих, предусматривающий торговые санкции против стран, убивающих при ловле рыбы больше дельфинов, чем это предусмотрено стандартами США. В 1988 г. министерство торговли США приняло решение о запрете импорта тунца из Мексики, в ответ на то Мексика подала жалобу в ГАТТ. США в свою защиту в качестве аргумента использовали ст. 20 ГАТТ, утверждая, что принимаемые ими меры необходимы для защиты жизни дельфинов и что не существует альтернативных мер, которые они могли бы принять в данном случае. Однако комиссия ГАТТ постановила, что несмотря на право каждого государства самостоятельно устанавливать стандарты здоровья людей и животных и на то, что защита жизни и здоровья носит экстратерриториальный характер, ни одно государство не может диктовать другому свои стандарты качества окружающей среды и иметь торговые отношения лишь со странами, обладающими сходными стандартами. По утверждению комиссии, эти стандарты не имеют юридической силы за пределами страны-импортера, а все ограничения импорта в этом случае имеют истинной целью не защиту дельфинов, а поощрение отечественных производителей рыбы и защиту их от иностранных конкурентов («эко-протекционизм»). В 1994 г. Комиссия ГАТТ постановила, что ограничения импорта в этом случае противоречат правилам ГАТТ. Однако в итоге США и Мексика договорились о применении специальных этикеток, благодаря которым можно было бы различать рыбу, пойманную тем или другим способом. При этом рыба могла продаваться как с этикетками, так и без них, следовательно, международная торговля не ограничивалась. В то же время формального постановления Совета ГАТТ по этому делу не было. Это означает, что дело не может служить прецедентом для будущих решений.

Студент №3. Рассмотренные нами запреты на определенные методы производства продукции являются лишь одним из административных инструментов, используемых в рамках ВТО для учета экологических факторов. Примером других административно-экологических инструментов являются запреты на использование в производстве продукции определенных веществ.

Студент №5. Я подобрал примеры о международных спорах, касающихся запретов на использование определенных видов веществ. Следует учитывать, что подобные запреты, с одной стороны, одинаково применимы как к отечественным, так и к зарубежным товарам, поэтому формально удовлетворяют требованиям ст. 1 и 3 ГАТТ. С другой стороны, запреты неизбежно ограничивают торговлю, что противоречит ключевому принципу ст. 11 ГАТТ о недопущении количественных ограничений. В этом случае они должны быть обоснованы в качестве исключений в ст. 20, что достаточно сложно и до сих пор, насколько мне известно, еще не было осуществлено на практике. Несмотря на это, государства продолжают активно использовать эту меру.

Например, в деле, связанном с продажей сигарет в Таиланде, правительство Таиланда наложило ограничения на вредные вещества, содержащиеся в импортных сигаретах. Комиссия ГАТТ не обнаружила в этом случае нарушения правил международной торговли. Однако во избежание дискриминации сходной продукции от Таиланда потребовалось наложение ограничений на содержание вредных веществ и в сигаретах, произведенных внутри страны, а не только импортируемых из-за рубежа.

Из этой ситуации можно сделать вывод, что запреты на определенные вещества допускаются правилами ВТО при условии, что они не подвергают дискриминации импортеров и касаются фаз использования и утилизации продукции, не затрагивая фазу ее производства.

Тьютор.

Студент №5. Да, у меня имеется в распоряжении хорошая иллюстрация данного аспекта проблемы. Рассмотрим в этой связи дело «Соединенные Штаты – налоги на бензин и некоторые импортируемые вещества». В США ввели пошлину на импортируемые вещества для уравновешивания пошлин, которыми были бы обложены химические вещества, используемые для производства продукции, если бы эти вещества были проданы в США для аналогичного использования. Соединенные Штаты утверждают, что пошлина, введенная на импортируемые вещества, эквивалентна пошлине на такие же отечественные. Евросоюз и Канада утверждали, что цель пошлины – просто профинансировать очистку территории США от опасных отходов, остающихся при использовании этих веществ в производстве продукции. То есть на деле имеет место элементарный «эко-протекционизм», наносящий ущерб импортеру. Комиссия пришла к выводу, что независимо от вида пошлины – относится ли она к природоохранным или является другой разновидностью – она соответствует п. 2 ст. 3 ГАТТ, поскольку создает одинаковый режим и для отечественных производителей, и для импортеров. Итак, можно видеть, что в соответствии с действующими правилами ВТО возможно облагать пошлиной и процесс производства продукции.

Тьютор.

Студент №6. Представляет интерес случай 1994 г., когда США ввели пошлины на продажу определенных видов автомобилей.

С 1978 г. США ввели косвенный налог на автомобили с высоким потреблением горючего. ЕС обвинил США в дискриминации европейских производителей и в нарушении принципа ГАТТ, согласно которому запрещается неодинаковое отношение к однородным товарам. Однако США утверждали в свою защиту, что данный налог способствует сохранению горючего и может быть рассмотрен как исключение согласно ст. 20. В этом деле предметом спора был вопрос, является ли неодинаковое обращение с подобными продуктами действительно мерой для сохранения горючего или просто мерой защиты отечественного потребителя. По этому пункту Комиссия ГАТТ поддержала США и подтвердила, что введенный налог должен способствовать покупке автомобилей с низким потреблением горючего, что соответствует правилам ГАТТ.

Одновременно с США также установили средние уровни потребления горючего, которые не должны были превышать производители одной компании. Причем при определении, соответствует ли производитель этому критерию, раздельно подсчитывался средний уровень потребления автомобилей одного производителя, изготовленных внутри США и за их пределами. Однако в этом случае европейские производители, специализирующиеся на производстве крупных автомобилей с высоким уровнем потребления горючего, оказывались в худшем положении, чем отечественные (американские) производители, поскольку они не могли компенсировать возникающие потери изготовлением более экономичных автомобилей, если места производства крупных и мелких автомобилей разделяла граница США. Подводя итог данной конфликтной ситуации, комиссия заключила, что при подсчете среднего потребления горючего необходимо объединять автомобили одного производителя вне зависимости от того, были ли они произведены вне или внутри США.

Тьютор.

Студент №3. Из наиболее поздних дел можно вспомнить торговый спор 1998 г. между Канадой и Австралией по поводу карантинных мер, введенных Австралией против импорта из Канады лосося и всех видов продукции из него. Австралия мотивировала эти меры стремлением защитить свою рыбу от определенных болезней, переносчиком которых являлся лосось. Однако одновременно Австралия разрешила импорт сельди, используемой в качестве приманки для рыбы, а также в качестве декоративного вида, что позволило сделать вывод о дискриминации аналогичной продукции. В этом случае комиссия постановила, что меры, принятые Австралией, не соответствуют принципам СПС. И апелляционный суд оставил это решение в целом без изменений.

Подводя итог нашему обсуждению и разбору примеров разрешения конфликтных ситуаций, связанных с экологическими аспектами торговой политики, можно сделать следующие выводы. До настоящего времени было не так много торговых споров, в которых оказывались задействованными меры по охране окружающей среды. Если вставал вопрос о дискриминации продукции, стороны старались уладить конфликт без постороннего вмешательства, причем даже простая угроза международного разбирательства часто способствовала отмене несправедливых мер. В целом в значительной доле случаев излишне жесткие природоохранные меры признавались не соответствующими принципам ГАТТ.

Тьютор.

Заключение: Россия и ВТО

Студент №7. Для России, как, впрочем, и для других стран, ждущих или только что вступивших в ВТО, разумеется, стоит извлекать уроки из имеющейся практики разрешения торговых споров с учетом экологических аспектов, в том числе проанализированные за нашим «круглым столом». Также важно принимать во внимание факт образования в апреле 1994 г. Комитета ВТО по торговле и окружающей среде, призванного специально учитывать природоохранные аспекты. Данному комитету предоставлено право определять связь между торговлей и мерами по защите окружающей среды, а также давать рекомендации о необходимости каких-либо изменений для достижения лучшего взаимодействия между торговой и экологической политикой. Однако экологическими аспектами комитет должен интересоваться лишь постольку, поскольку они могут оказать влияние на торговлю между странами-участницами, включая соблюдение международных договоров, по защите окружающей среды.

Одна из задач комитета состоит в изучении воздействия ужесточения экологических требований к продукции на возможности развивающихся стран и стран с переходной экономикой конкурировать на международном рынке с развитыми странами. Очень важным является также вопрос доступа развивающихся стран и стран с переходной экономикой – членов ВТО к передовым технологиям, например, к новейшим разработкам в области медицины и т.д. В этом случае можно видеть наличие определенного конфликта с международными принципами защиты интеллектуальной собственности.

В настоящее время активно дискутируется вопрос о том, какие выгоды принесет России ее вступление в ВТО. Предприятия нашей страны смогут пользоваться более дешевыми импортными комплектующими, сырьем и услугами, а население – более дешевыми товарами и услугами. Российские экспортеры будут защищены правилами ВТО на международном рынке, авторские права также начнут пользоваться в стране соответствующим уважением. Кроме того, вследствие более открытого экономического поведения нашей страны доверие и уважение к ней со стороны международного сообщества будет расти.

Но наряду с очевидными преимуществами России необходимо решить и возникающие в связи с ее вступлением в ВТО проблемы. Одной из них является вопрос конкурентоспособности многих отраслей экономики: при установлении импортных тарифов на определенном фиксированном уровне государство лишается этого механизма влияния на импорт, что может иметь неблагоприятное воздействие на отечественного производителя в коротком периоде. Кроме того, при вступлении России в ВТО фиксируются на определенном уровне размеры государственной помощи отраслям, в ней нуждающимся (прежде всего сельскому хозяйству), и Россия не будет вправе его превышать.

Что касается возможных конфликтов между принципами свободной торговли и экологическими требованиями, то их не следует драматизировать, хотя умение оперативно их разрешать представляется важным. Поскольку Россия не является участницей многих многосторонних природоохранных соглашений, почва для подобных конфликтов может уменьшиться. Кроме того, в настоящее время экологической политике в России уделяется, к сожалению, меньше внимания, чем во многих развитых странах. Поэтому возможность возникновения серьезных разногласий между ней и другими странами (прежде всего, развитыми) по этой причине также может сократиться. Но исключать такую возможность было бы опрометчиво. Подтверждением этому служит введенный в 2002 г. в России запрет на импорт куриного мяса из США по санитарным требованиям и требованиям безопасности для здоровья российского населения, обернувшийся для американских производителей многомиллионными убытками.

Тьютор.

Студент №8. Россия станет полноправным членом ВТО уже 3 июля 2012 г. В тоже время, генеральные направления переговоров находятся сейчас на разной стадии подготовки. Больше всего оказались продвинутыми вопросы доступа на российский рынок товаров и услуг. Наименее разработанными оказались вопросы тарифной политики, приведение законодательства России в соответствии с требованиями ВТО и регулирование аграрного сектора. Экологические аспекты проблемы как раз формируются при двустороннем согласовании проблем международной торговли, а экологический фактор постоянно используется в т.н. «торговых войнах». По данным Минэкономразвития России уже 26 стран приняли более 130 ограничительных мер по ввозу российских товаров и услуг на свои рынки, в т.ч. по экологическим критериям.

Соглашение ВТО по сельскому хозяйству, регулирующее торговлю продуктами аграрного производства и механизмы применения государственных мер ее регулирования, может в случае присоединения страны к ВТО, привести к расширению пашни в благоприятных для аграрного производства регионах и к ее забрасыванию в зоне рискового земледелия. Проследить эту «цепочку» последействия полезно для оценки явного ущерба экономике и охране природы и для включения механизма превентивных мер – создание экосетей в староосвоенных аграрных регионах, перепрофилирования производства в неперспективных в отношении сельского хозяйства регионах и др.

Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм, регламентирующее процедуры санитарного и фитосанитарного контроля. Присоединение к ВТО может изменить структуру экспорта лесной продукции, который в России пока ориентирован в основном на приграничную торговлю круглым неошкуренным лесом. Этим Соглашением создается дополнительный позитивный эффект в карантинных мерах по сокращению инвазий чужеродных видов.

В рамках этого Соглашения решаются и многие вопросы рынка аграрной продукции, полученной с использованием достижений генной инженерии (ГМ). Россия – одна из стран мира, в которой разработана и действует достаточно стройная и эффективная система оценки ГМ-культур на безопасность. Она укрепилась в 2002 г. после вступления в силу Постановления Правительства №26 от 18 января 2002 г. «О государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов (ГМО)». Но вполне вероятен сюжет, когда после присоединения к ВТО система регламентации (включая экспертизу, регистрацию, испытания, включение в Реестр и пр.), несмотря на ее соответствие мировой практике по контролю ГМО и трансгенных сортов будет рассматриваться как ограничение продвижения данной продукции на российский рынок. Это касается и пищевых продуктов из ГМ-источников. Среди возможных экологических последствий - генетическое загрязнение природного генофонда (например, в регионах произрастания диких сородичей сои, пшеницы и пр.), возможный рост угрозы здоровью населения и пр.

Соглашение по процедурам импортного лицензирования. При установлении определенных барьеров на пути товаров и услуг, в т.ч. по экологическим стандартам, может привести к ускоренному, экологически неоправданному расширению соответствующих производств в России для приведения товаров и услуг в соответствие с новыми требованиями. Так, необходимость повышение качества экспортных нефтепродуктов приводит к увеличению загрязнения среды вокруг нефтехимических производств и рост заболеваемости местного населения.

Соглашение по техническим барьерам в торговле, определяющее условия применения регламентов, процедур сертификации и пр., может повлиять на сохранение уровня и даже расширение масштабов «грязного производства» в России, что связано с отсутствием механизма препятствующего формированию «двойных экологических стандартов».

Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС). Эта сфера в России находится на стадии становления и абсолютно не адаптирована к либерализации рынка. Именно в этом направлении можно ожидать позитивные экологические последствия в случае открытиядля иностранных операторов «богатых», но остающихся монополизированнымирынков экологических услуг, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), очистка коммунальных стоков, снижение уровня загрязнения воздуха, экологический консалтинг и др. Причем, опыт участия иностранных операторов в этой сфере, в т.ч. на рынке ЖКХ, имеется.

Наконец, Генеральное Соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ). Под него не попадают прямые меры политики стран-членов ВТО, касающиеся охраны окружающей среды, здоровья населения и защиты живой природы. Но в рамках выполнения требований этого Соглашения в России может существенно нарушиться сложившийся макроэкономический баланс, базирующаяся на «внутренних ценах» на сырье, топливо, энергию и транспорт, а также тарифная система, защищающая отечественного товаропроизводителя и экспортера. Как условие сценария неадаптированное присоединение России к ГАТТ не рассматривается

Студент №9. Концептуальные позиции анализа последствий вступления России в ВТО. Водораздел дискуссии сторонников скорейшего присоединения России к ВТО и его противников пролегает не по «экологическим последствиям», а, прежде всего, по экономическим и социальным. Принятие Россией новых жестких обязательств по приведению национального законодательства и экономической практики в соответствие с нормами и правилами ВТО, а также согласование своих индивидуальных обязательств по либерализации доступа на рынок товаров и услуг, несомненно, приведет к некоторым издержкам и негативным последствиям для экономики и населения. Важно только сделать этот эффект как можно более краткосрочным и предсказуемым, а значит – управляемым. Далеко не все экономические издержки окажут негативное влияние на экологические проблемы – скорее, наоборот, по ряду направлений сельского и лесного хозяйства, а также промышленности, ожидается после присоединения к ВТО снижение нагрузок на природу. Другое дело – социальные последствия – например, рост безработицы, уровня бедности и ухудшение качества жизни – как последствие открытия рынка более конкурентоспособным товарам и услугам. Они, как правило, приводят к расширению браконьерства, в т.ч. «сельского», росту нагрузок на биоресурсы со стороны местного населения, расширению конфликтов при принятии экологических регламентов и при создании новых охраняемых природных территорий.

Выделим позиции, отражающие экологическую ситуацию и возможный эффект для нее от социальных и экономических последствий вступления России в ВТО (Табл. 1).

Таблица 1. Примеры влияние возможных негативных социальных и экономических последствий вступления России в ВТО на экологическую ситуацию в стране