Консультации – первая стадия урегулирования споров в ВТО. В соответствии со ст. 4 ДСУ, государство-член ВТО, которое полагает, что действия другого государства-члена ВТО нарушают его права, вытекающие из соглашений ВТО, может обратиться с запросом к предполагаемому государству-нарушителю о проведении консультаций.
Консультации в рамках ВТО должны проходить с соблюдением ряда правил. Во-первых, государство, запрашивающее консультации, должно уведомить об этом орган по разрешению споров и соответствующие Совет и Комитеты ВТО. (Ст. 4.4. ДСУ) Во-вторых, государство, к которому направлен запрос о консультациях, должно ответить в течение 10 дней и вступить в консультации в течение 30 дней с момента получения запроса, если стороны не договорились об ином. (Ст. 4.3 ДСУ.) Если государство-адресат не выполнит какое-либо из указанных обязательств, то государство-заявитель имеет право перейти к следующему этапу процедуры урегулирования споров - разбирательству спора группой по разрешению спора. (Ст. 4.3. ДСУ.) Если консультации начались, но в течение 60 дней с момента получения запроса о проведении консультаций они не увенчались успехом, то государство-заявитель также имеет право перейти к стадии разрешения спора с помощью групп по разрешению спора. (Ст. 4.7. ДСУ.)
Если консультации закончатся урегулированием спора, основная цель механизма урегулирования споров будет достигнута. Если же консультации окажутся безрезультатными, дальнейшее будет зависеть от государства-заявителя. Скорее всего, если государство-заявитель не откажется от продолжения урегулирования спора, процесс урегулирования спора перейдет в следующую стадию - разбирательство группой по разрешению спора.
В научной литературе встречаются позиции авторов, в соответствии с которыми, стадия консультаций, является процедурой направленной на предотвращение возникновения спора[11]. Наше мнение по данному тезису категорически противоположное. С нами соглашается Трунк-Федорова М. П. “В ВТО стороны прибегают к консультациям в соответствии с ДСУ,[12] когда спор уже возник. Конечно, государства-члены имеют право проводить консультации между собой с целью предотвращения спора, но такие консультации проводятся за рамками механизма ВТО и, соответственно, не регулируются правилами ДСУ. Если же государство обратилось к консультациям в соответствии с ДСУ, консультации идут по правилам «Договоренности», с соблюдением сроков, с уведомлением Органа по разрешению споров и соответствующих Совета и Комитетов, с последствиями, вытекающими из несоблюдения требований ДСУ. В данном случае консультации - это первая стадия урегулирования спора, причем обязательная стадия, без прохождения которой невозможно, в случае ее неуспешности, перейти к разбирательству дела группой по разрешению спора. Кроме того, в консультациях, применяемых для предотвращения возникновения спора, инициатором проведения консультаций выступает государство, которое предполагает, что своими планируемыми действиями оно может причинить вред другому государству. Между тем, в ВТО консультации инициируются тем ее членом, который полагает, что его интересы нарушены. Еще одно отличие заключается в том, что для проведения обычных консультаций необходимо согласие обеих сторон, в то время как в ВТО государство, которому адресовано требование, обязано вступить в консультации, а в случае невыполнения им этого обязательства наступают указанные выше последствия.”[13]
Может возникнуть вопрос: нужна ли стадия консультаций? В самом деле, существует вероятность того, что некоторые ответчики могут использовать эту стадию только для того, чтобы затянуть рассмотрение дела. Если же стадия консультаций будет упразднена, то это поможет «сэкономить» до двух месяцев. Автор не разделяет подобную точку зрения. Действительно, некоторые государства могут использовать консультации лишь для затягивания дела, но большинство все же стремится к урегулированию спора. На этой стадии было урегулировано достаточно большое количество споров, чтобы иметь основание утверждать, что данная стадия важна и полезна. Как было отмечено выше, механизм ГАТТ был очень сильно «дипломатизирован», и отголоски той системы сохраняются в системе ВТО. Однако это не является недостатком современной системы разрешения споров. На наш взгляд, она достаточно «нормоориентирована», а возможность применения консультаций придает ей гибкость, необходимую в сфере торговли. Если государства достигли взаимоприемлемого результата, и баланс международной торговой системы восстановлен, то метод, которым результат был достигнут (основанный на четких правилах разрешения споров или на использовании дипломатии), не должен подвергаться сомнению, если только урегулирование произошло в соответствии с нормами международного права.
Рассмотрение спора группами по разрешению спора. Если государства не смогли урегулировать спор в процессе консультаций, то сторона, являющаяся жалобщиком в деле, может потребовать создания группы по разрешению спора.
Формирование группы происходит следующим образом: ее потенциальные члены номинируются Секретариатом из лиц, входящих в состав делегаций государств-членов ВТО, и примерного списка лиц, которые считаются подходящими по квалификации для урегулирования споров. Обычно это делают Директор Правового департамента ВТО вместе с Директором отдела Секретариата, который отвечает за вопрос, по которому возник спор. ДСУ предусматривает, что государства-члены не должны возражать против предложений, кроме как в силу причин, по которым они вынуждены отказаться от предложенных кандидатур. Если стороны не могут прийти к соглашению в течение 20 дней, любая из них может обратиться с запросом к Генеральному директору ВТО. Последний, после совещания с Директором Правового департамента ВТО и с Директором отдела Секретариата, отвечающего за вопрос, по которому возник спор, принимает решение о составе группы по разрешению спора. (Ст. 8.7 ДСУ.)
Следует рассмотреть вопрос о полномочиях групп. Они определяется в особом документе о компетенции (terms of reference). Ст. 7.1. ДСУ содержит стандартный текст этого документа, который применяется группой по разрешению спора, если стороны не договорятся в течение 20 дней об ином: «Исследовать, в свете относящихся к делу положений в (название «охваченного» соглашения(ий), на которые ссылаются стороны спора, вопрос, поставленный перед Органом по разрешению споров (название стороны) в документе..., и сделать такие выводы, которые помогут ДСБ в выработке рекомендаций или даче указаний, предусмотренных в этом/этих соглашении(ях).» В данном случае «документ» означает требование истца о создании группы по разрешению спора. В нем должны быть четко указаны меры, в отношении которых делается заявление о том, что они нарушают обязательства, вытекающие из членства в ВТО, и положения соглашений ВТО, которые, по мнению жалобщика, нарушаются ответчиком посредством применения указанных мер.
Отметим, что документ о компетенции служит еще и цели уведомления стороны-ответчика и возможных третьих сторон о требованиях государства- жалобщика.
В течение недели после своего создания группа по разрешению спора вместе со сторонами вырабатывает временные рамки разбирательства.
Очень большое внимание уделяется конфиденциальности. В процессе рассмотрения дела группы собираются на закрытые сессии, на которых могут присутствовать только стороны и третьи стороны, а также специально приглашенные лица. (Приложение 3.3 к ДСУ.)
Процедура рассмотрения спора на этой стадии является достаточно гибкой. Вероятно, это вписывается в общую концепцию целей системы урегулирования спора в рамках ВТО. Так, ст. 12.2 ДСУ предусматривает, что процедуры рассмотрения спора группами должны быть достаточно гибкими, чтобы обеспечить подготовку высококачественных отчетов групп и не допустить затягивания процесса ненадлежащим образом. Очевидно, что для ВТО важнее, чтобы были соблюдены минимальные правила, предусмотренные в ДСУ, и получено качественное и своевременное решение, чем был бы создан свод жестких правил, которые, возможно, устранили ли бы ряд неточностей, но сделали бы процедуру громоздкой, негибкой.
ДСУ предусматривает, что группа должна подготовить промежуточный отчет, включающий описательную часть и выводы, и направить его сторонам. В срок, установленный группой по разрешению спора, стороны могут направить ей письменный запрос о пересмотре определенных положений отчета. (Ст. 15 ДСУ). По запросу стороны группа должна провести заседания с участием сторон спора по вопросам, затронутым в их комментариях. Если стороны не направят свои комментарии в течение установленного срока, промежуточный отчет должен считаться окончательным отчетом и быть незамедлительно направлен государствам- членам ВТО. (Ст. 15 ДСУ.)
Особого внимания заслуживают сроки рассмотрения дела. Известно, что отсутствие четких сроков в системе разрешения споров в ГАТТ было одним из ее слабых мест, так как это часто приводило к затягиванию процесса рассмотрения спора.
В ВТО сроки четко регламентированы «Договоренностью о правилах и процедурах разрешения споров». В течение 20 дней с момента вынесения решения о создании группы она принимает документ о своих полномочиях. (Ст. 7 ДСУ). В течение этого же срока решается вопрос о составе группы. (Ст. 8 ДСУ). Рассмотрение дела группой не должно превышать 6 месяцев (3 месяца в срочных случаях, включая случаи скоропортящихся продуктов). Если группа не может подготовить отчет в течение указанного времени, она может попросить дополнительное время, но общий срок рассмотрения дела ни в коем случае не должен превышать 9 месяцев. (Ст. 12 ДСУ).
Окончательный отчет подлежит утверждению Органом по разрешению споров. ДСБ устанавливает сроки: не менее 20 дней с момента распространения отчета среди государств-членов (ст. 16 ДСУ). Это делается для того, чтобы все государства-члены имели возможность ознакомиться с отчетом. Максимальный срок для утверждения отчета группы - 60 дней с момента его распространения. (Ст. 16 ДСУ).
Утверждение отчета происходит по принципу негативного консенсуса. Иными словами, отчет утверждается, если нет консенсуса против его утверждения. Это, как уже упоминалось, является одним из наиболее важных достижений Уругвайского раунда и одним из наиболее ярких преимуществ по сравнению с механизмом урегулирования споров в рамках ГАТТ. В рамках ГАТТ, где требовался консенсус для создания групп по разрешению спора или их отчетов, государство, против которого было вынесено решение, могло воспрепятствовать утверждению отчета. Эта возможность, периодически использовалась государствами, что снижало эффективность работы ГАТТ.
Кроме маловероятного случая негативного консенсуса отчет не может быть утвержден еще в одной ситуации: если сторона (стороны) сообщили о своем желании обжаловать отчет в Апелляционный орган.
Несмотря на достаточно строгую регламентацию, во всей процедуре рассмотрения спора группами можно выделить элементы сходства с арбитражной процедурой: стороны могут возразить против предложенных кандидатур в члены группы по разрешению спора, если полагают, что есть причины, вынуждающие их это сделать. Хотя имеет место ограничение причин, по которым можно оспорить кандидатуру члена группы, тем не менее, следует признать, что у сторон есть возможность влиять на состав групп. Кроме того, стороны могут при желании использовать не стандартный документ о полномочиях, а предусмотреть иную компетенцию (Ст. 7 ДСУ). Сходство с международным коммерческим арбитражем можно проследить в требовании конфиденциальности. То, что утвержденный отчет группы является обязательным для сторон, также является признаком арбитражного разбирательства.
Рассмотрение в апелляционной инстанции. Стадия апелляционного обжалования - это новелла механизма разрешения споров по сравнению с ГАТТ. Однако можно сказать, что в широком смысле идея о возможности обжалования решения существовала и раньше. Так, в Гаванском уставе Международной торговой организации, который так и не вступил в силу, предполагалось, что при несогласии с решением, вынесенным с помощью механизма разрешения споров в рамках этой организации, член МТО имел бы возможность обратиться в Международный суд ООН. (Ст. 96 Гаванского устава МТО).
Введение этой стадии разрешения споров в ВТО представляется разумным с точки зрения гарантии от ошибочных решений: как уже отмечалось выше, если в ГАТТ такой гарантией служило требование консенсуса при утверждении отчетов, то в ВТО эту функцию выполняет Апелляционный орган.
Процедура апелляционного обжалования регламентируется соответствующими положениями ДСУ, а также документом, принятым в соответствии со ст. 17 ДСУ, - «Рабочими процедурами апелляционного обжалования» («Рабочие Процедуры»).
Право обжаловать отчет группы принадлежит только сторонам спора, третьи лица не могут обжаловать отчет, однако они могут представлять письменные объяснения по делу и имеют право быть выслушанными Апелляционным органом. (Ст. 17.4 ДСУ.)
Следует подчеркнуть, что проверка отчета группы по разрешению спора производится юристами, в то время как членами групп могут быть и не юристы, а, например, экономисты или специалисты в области международных отношений.
Полномочия Апелляционного органа ограничены вопросами права, затронутыми в отчете группы, и правовым толкованиям, сделанным группой. (Ст. 17.6 ДСУ.) В соответствии со ст. 17.13 ДСУ, Апелляционный орган может подтвердить, изменить или отменить выводы группы по урегулированию спора.
Каждое конкретное дело слушает состав из трех членов Апелляционного органа. (Ст. 17.1 ДСУ.) На первый взгляд может показаться нелогичным, что в группу по разрешению спора могут входить 5 лиц, а в состав, слушающий апелляцию, - только 3 человека. В самом деле, обычно количество судей на стадии пересмотра дела увеличивается, между тем в ВТО оно уменьшается или остается таким же. Однако подобное положение дел можно оправдать следующим: маленький состав работает более динамично. Это дает возможность рассмотреть большое количество дел в краткие сроки: ДСУ предусматривает, что рассмотрение жалобы Апелляционным органом должно быть завершено в течение 60 дней и ни в коем случае не может превышать 90 дней. (Ст. 17.5 ДСУ.) Этот достаточно короткий срок является важным для обеспечения эффективности всего механизма разрешения споров в рамках ВТО. Так как соблюдение этого срока зависит от количества лиц, входящих в состав, вполне обоснованным представляется позиция, в соответствии с которой необходимо сохранить это количество - три.
При этом следует отметить, что с целью обеспечения максимально квалифицированного рассмотрения жалобы, члены Апелляционного органа практикуют коллегиальное обсуждение апелляций. ДСУ не регулирует этот вопрос, но документ, определяющий порядок работы этого органа, - «Рабочие процедуры апелляционного обжалования», в ст. IV устанавливает принцип коллегиальности и гласит, что члены Апелляционного органа должны регулярно собираться, чтобы обсуждать их позицию, вопросы практики и процедуры. Полную компетенцию принимать решения по апелляции имеет состав из 3 лиц, слушающих дело, однако система «обмена мнениями», развитая Апелляционным органом, позволяет использовать опыт и знания всех членов Органа. Несомненно, это помогает вырабатывать согласованную позицию, что способствует развитию «предсказуемости международной торговой системы», которая является одной из главных целей системы разрешения споров в рамках ВТО. (Ст. 3.2 ДСУ).
Правило III «Рабочих Процедур апелляционного обжалования» устанавливает, что состав Апелляционного органа должен принимать решения, по возможности, консенсусом. Если достичь консенсуса невозможно, то решение принимается большинством голосов.
По мнению некоторых авторов,[14] стадия апелляционного обжалования в ВТО приближается к судебной процедуре. Действительно, в правилах апелляции в ВТО можно выделить ряд черт, характерных для судебной процедуры (это постоянно действующий орган, выбор членов состава, слушающего дело, не зависит от воли сторон, рассмотрение происходит по закрепленным в документах правилам и т.д.) Однако необходимо обратить внимание и на следующую особенность: выводы Апелляционного органа должны быть представлены в отчете, который, как и необжалованный отчет группы, подлежит утверждению Органом по разрешению споров. Отчеты Апелляционного органа, как и отчеты групп, утверждаются на основе принципа негативного консенсуса, то есть отсутствие консенсуса против принятия, данного решения. Следовательно, утверждение этих отчетов происходит также фактически автоматически. Однако подчеркнем, что, несмотря на подобный автоматизм, необходимо утверждение отчета Органом по разрешению споров, то есть представителями всех государств-членов. Это является существенным отличием от судебной системы, где никакого утверждения решения суда представительным органом не требуется.
Доказательства
Важным является вопрос о регламентации вопроса доказательств. Трудность здесь заключается в том, что «Договоренность о правилах и процедурах разрешения споров» не содержит подробных положений о процессе сбора и исследования доказательств. Данный документ ограничивается положениями ст. 13 о том, что группа может искать информацию «из любого источника» и может запросить необходимую информацию у любого органа или физического лица. Таким образом, группам предоставлена достаточно большая свобода действий в данном вопросе. С одной стороны, такая самостоятельность групп может быть воспринята сторонами спора положительно, но с другой стороны, что вполне объяснимо, может вызвать их несогласие и привести к обжалованию определенных действий группы в Апелляционный орган. Так, в связи с тем, что в ДСУ отсутствует указание на конкретный срок предоставления доказательств, группа в деле Argentina - Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and other Items' сочла возможным приобщить к делу определенные материалы, предоставленные США за два дня до очередного назначенного заседания. Данные действия были обжалованы. Однако Апелляционный орган пришел к выводу, что группа была вправе как отказать в принятии документов, так и приобщить их к делу.
ДСУ не содержит подобного положения, подобного ст. 13, в отношении Апелляционного органа. «Рабочие Процедуры апелляционного обжалования» также не регламентируют вопрос доказательств. Правило 16(1) «Рабочих Процедур» лишь предусматривает, что если возникает процессуальный вопрос, не урегулированный Рабочими Процедурами, то состав Апелляционного органа, слушающий данное дело, может разработать собственную процедуру, если она не противоречит положениям ДСУ, других соглашений ВТО и данных Правил.
Следует, однако, отметить, что в процедуре урегулирования спора (на стадии рассмотрения дела группой или апелляционного обжалования) возможно участие экспертов, деятельность которых регламентируется Приложением 4 к ДСУ. В соответствии с п.З этого Приложения, эксперты должны действовать в личном качестве, а не как представители правительства своего государства или своей организации. Группа по разрешению спора может запросить единый отчет у группы экспертов или индивидуальный отчет у каждого из экспертов.3 К помощи экспертов группа может прибегнуть по запросу сторон или по собственной инициативе. Апелляционный орган отметил, что группа вправе определять как способ получения информации, так и необходимость обращения к помощи экспертов.[15]
Выше речь шла о случаях, когда информация запрашивается группой по разрешению спора. Однако возникает вопрос, как быть в обратной ситуации, когда группа ничего не запрашивает, но какой-либо негосударственный участник, например, негосударственная организация, представляет группе свой взгляд на рассматриваемую проблему, возможно, прилагает документы. Из текста ДСУ сложно понять, допустимы ли подобные участники в процессе разрешения спора. По-видимому, такая лаконичность ДСУ вызвана желанием предоставить больше свободы группам по разрешению споров, обеспечить более гибкий подход к процедуре с целью наиболее эффективного достижения результата - урегулирования спора. В данном случае, однако, подобная сдержанность создателей ДСУ вносит неопределенность в процесс разрешения споров.