Бразилия является одной из самых успешных пользователей системы разрешения споров в рамках ВТО, как развивающихся, так и развитых, помимо этого, следует отметить, что после США, ЕС и Канады, она чаще всего использовала нормы ДСУ для урегулирования торговых конфликтов. Также примечательным фактом является победа страны в экономически и стратегически важных спорах с США и ЕС в сельскохозяйственном секторе. Успех в вышеуказанных разбирательствах получил широкую огласку и привлек внимание общественности в Бразилии, мобилизовал правительство активно включиться в раунд переговоров Доха, где она стала лидером переговоров от имени развивающихся стран. На данный момент Бразилия, наряду с Индией является образцом успешного участия в ВТО для стран со средними экономическими показателями.
В настоящем параграфе мы рассмотрим несколько, на наш взгляд, важных явлений в международной и внутригосударственной политической деятельности Бразилии, предпосылки способствующие успеху в участии в ВТО.
В начале последнего десятилетия прошлого столетия Южно-Американские страны изменили политический курс международной торговли и индустриализации со стратегии импортного развития промышленности семидесятых к фокусированию на экспортных возможностях. Со временем Бразилия наладила потоки международной торговли, в то же время, сохраняя импортные экономические отрасли. До перехода на новый курс в международной торговле государственная власть в этой области находилась в руках двух органов: Министерства иностранных дел Бразилии, известное как Итамарати (по названию дворца, в котором располагается ведомство) и Управление международной торговли (Carteira de Comercio Exterior do Brazil, или CACEX). Оба управления осуществляли политику, построение которой осуществлялось без учета интересов частного сектора международной торговли. Отношения между властью и негосударственными организациями этой области не были прозрачны и даже были похожи на авторитарный режим. [17] Ситуация изменилась за короткие сроки с включением в международную торговлю и возникновением первых экономически и стратегически важных споров, модернизировавших подход к данной отрасли на внутригосударственном уровне.
Свой первый опыт споров в рамках ВТО Бразилия получила в 1995 году в деле против США о переработанном бензине. Жалоба была подана вместе с Аргентинской стороной, чьи интересы также затрагивали законы США о технических требованиях к ввозимому топливу. Нормы Соединенных Штатов были признаны дискриминационными после рассмотрения дела третейской группой, об этом свидетельствовали и записи слушаний законопроекта в Конгрессе. Так как запреты США на ввоз бензина серьезно ущемляли Бразильскую государственную топливную компанию Petrobras, являющуюся крупнейшим экспортером нефтепродуктов в стране, было принято решение привлечь Вашингтонскую юридическую фирму Mudge Rose для юридического сопровождения дела. На тот момент в Бразилии не было налаженной системы защиты собственных интересов в рамках ВТО, как и в предыдущих годах во время существования ГАТТ. Комиссии по сопровождению споров создавались ad hoc внутри Министерства иностранных дел Бразилии, и, как правило, состояли из неквалифицированных в этой области служащих. Поворотными для Бразилии, как участницы ВТО стали два дела, в которых она оказалась в позиции защиты. Оба спора получили широкую огласку в средствах массовой информации и привлекли внимание общественности в стране. В одном из них жалоба была подана Канадой, которая оспаривала деятельность правительства Бразилии по финансированию экспортной программы компании Embraer, производителя летательных аппаратов. В ответ на это Итамарати подало жалобу на Канадскую компанию Bombardier, специализирующейся в аналогичной отрасли.[18] В череде долгих разбирательств в рамках ВТО обе стороны были признаны Органом по разрешению споров, как не выполнившие положения Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам. Дело против Embraer стало символичным для страны, как возникающей на мировом рынке экономической силы. Бразилия создала это государственное предприятие в 1969 г. с намерением организовать собственное производство военно-воздушной техники. В 1994 г. компания была приватизирована и стала одной из двух ведущих производителей небольших и средних летательных аппаратов. Вслед за делом Embraer, предметом спора стал патентный закон Бразилии, обжалуемый со стороны США в 2000 г. После двух вышеописанных дел Бразилия посыпала шквал жалоб на Орган по разрешению споров ВТО в период с 2000 по 2002 года, и как показывает статистика самым активным пользователем механизма ДСУ в 2001. Большинство дел, к примеру, такие как США-Хлопок и ЕС-Сахар, были чрезвычайно сложны как с фактической, так и с юридической стороны их рассмотрения, при этом стратегически важны для страны. Меньшую активность Бразилия проявляла между 2003 и 2007 годами, как результат занятости в продолжение ведения споров прошлых лет. В большинстве дел Бразилия за эти годы добилась желаемого результата, из двадцати четырех жалоб, поданных до 2009 года, девять были урегулированы посредством консультаций, три спора были разрешены после создания третейской группы и двенадцать потребовали доклада групп, все решения которых были вынесены в пользу страны-истца.
Что же послужило такому успеху деятельности Бразилии в рамках ВТО? На наш взгляд ответ коренится в тех преобразованиях, которые произошли в стране в государственных структурах, ответственных за международную торговлю, привлечения к проблемам внешней экономической политики прессы, общественных организаций, стимулирования частных юридических и консалтинговых фирм к инвестированию в новые, для них сферы деятельности.
В результате включения в использование механизма разрешения споров ВТО правительство страны разработало систему «трех столбов» (three pilar), как ее назвали в Министерстве иностранных дел Бразилии. Система состоит из специализированного отдела по участию в спорах ВТО при Итамарати (первый столб), координации этого отдела с миссией в Женеве (второй столб) и сотрудничества обоих ведомств с частными организациями, специализирующимися в международном праве и консалтинге (третий столб). Как часть «третьего столба» миссия в Женеве организовала магистерские программы для сотрудников юридических фирм и государственных служащих Бразилии. [19]Но даже термином системы «трех столбов» невозможно объяснить тот успех, который поместил Бразилию на лидерскую позицию в числе развивающихся стран-участниц ВТО. Как выразился одни из представителей бразильской миссии в Женеве, организаторов магистерской программы: «Мы пытаемся распространить знания с целью создать критическую массу квалифицированных кадров»[20]. Данное утверждение может служить лейтмотивом к описанию особенностей построения политики в участии механизма разрешения споров и ВТО в целом. Потребность в торговой аналитике государства, применительно к ВТО, дало старт развитию знаний в этой области, появлению нового рынка труда внутри страны.
Далее нам представляется необходимым подробнее рассмотреть те изменения, которые происходили во властных структурах Бразилии, ответственных за деятельность внутри ВТО.
Бразилия сформировала профессиональное, способствующее достижению ее целей в спорах ВТО, отделение в составе Министерства иностранных дел, помимо этого в иных министерствах были созданы штатные структуры, задачей которых является торговая экспертиза и аналитика. До 2001 года только одно отделение в составе Министерства иностранных дел было ответственным за внешние торговые связи с ВТО, МЕРКОСУР, ФТАА и АЛАДИ. Когда Селсо Лафер, бывший посол Бразилии в миссии в Женеве стал министром иностранных дел, Министерство иностранных дел было реорганизовано. В результате было создано шесть специализированных ведомств в составе министерства. Одним из них стало Генеральное Управление по разрешению споров, состоящее из 5-6 специалистов в данной области. Управление стало ответственным за анализ правовых и фактических оснований к жалобам, подаваемым в орган по разрешению споров ВТО, выработку позиций защиты по делам, подготовку правовых документов, представительство на слушаниях третейских групп. Ведомство также осуществляет сотрудничество с затрагиваемыми бизнес- областями, торговыми ассоциациями и учитывает интересы частного сектора в международных спорах.
Примечательным является тот факт, что три последних министра иностранных дел были послами Бразилии при ГАТТ и ВТО, следовательно, их опыт помог построению внешней торговой политики. Важно отметить и создание в составе вышеуказанного управления внешней торговли CAMEX еще одно подразделение ответственное за аутсорсинг правовых вопросов и торговой экспертизы частным компаниям.
Неотъемлемой частью построения бразильской системы «трех столбов» является привлечение внимания к международным торговым спорам негосударственных организаций, частных юридических фирм и консалтинговых компаний, науки, СМИ. Таким образом, государство получило поддержку в лице общественности при осуществлении торговой деятельности.
До недавнего времени большая часть знаний о международной торговле и правовых ее аспектах в Бразилии была сосредоточена в Министерстве иностранных дел. Только небольшое количество юридических и консалтинговых фирм принимало участие в рассмотрении вопросов международной торговли, и даже государственные органы, казалось, не были компетентны в праве ВТО. Об этом может свидетельствовать растущие в начале 90-х годов дела о нарушении Бразилией антидемпинговых и компенсационных правил[21].
До дела Embraer бразильская пресса редко освещала информацию, относящуюся к деятельности страны в ВТО. В виду важности для экономики спора с участием одной из мощнейших национальных предприятий, две ведущие газеты Бразилии решили разместить своих журналистов в Женеве для отслеживания ситуации. Сегодня главное бразильское издание сообщает информацию о международной торговле на регулярной основе, расширяя интерес к ней у общественности. На президентских выборах в 2006 году двое кандидатов от различных партий во время теледебатов спорили о том, кто из них выиграет больше дел в рамках механизма ВТО. Важнейшие для экономики Бразилии дела против США и ЕС о хлопке и сахаре вызвали большой резонанс в обществе и стали предметом долгих обсуждений в СМИ.
В результате всеобщего растущего интереса к деятельности страны в ВТО, национальные юридические компании открыли для себя новый рынок оказываемых услуг. Конкуренция в отрасли международного торгового права возросла между специализирующимися в ней юристами до не сравнимых с другими развивающимися странами уровней. Работа бразильской юридической фирмы Veirano & Advogados, которая сопровождала всю процедуру урегулирования споров с ЕС-Таможенные классификации мяса домашней птицы и Аргентиной по аналогичному вопросу свидетельствует о высокой квалификации специалистов.
Подводя итог рассмотрению бразильского опыта участия в механизме разрешения споров в рамках ВТО, следует сделать несколько выводов. В первую очередь отметим, что Бразилия является наглядным примером для развивающихся стран, как успешный участник системы ВТО. Также мы можем сказать, что включение в международную торговую деятельность вызвало необходимые преобразования в государственном аппарате, способствующие усилению позиций страны в ВТО. Будучи ответчиком в стратегически важных спорах Бразилия мобилизовала средства к успешному урегулированию конфликтов. Одним из необходимых условий плодотворного участия в механизме разрешения споров является сотрудничество государства и частного сектора. Построенная Министерством иностранных дел система «трех столбов», полностью оправдавшая свое предназначение, является результатом внешних и внутриполитических факторов. На наш взгляд лучшим объяснением того, что лежит в основе успеха участия Бразилия в механизме разрешения споров ВТО являются множественные преобразования в государственных органах, обществе, частном коммерческом секторе, как построение единой системы оперативно и профессионально реагирующей на события во внешнеполитической торговой деятельности.