Виды недпропользования
Впервые подразделение пользования недр по видам было введено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах в 1976 г. [19]. Выделялось 4 вида пользования: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ, демпинга, сброса сточных вод; удовлетворение иных государственных и общественных потребностей.
Действующим законодательством о недрах выделено шесть видов пользования недрами, в соответствии с которыми они и могут предоставляться в пользование: —
региональное геологическое изучение; —
геологическое изучение; —
разведка и добыча полезных ископаемых; — строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей; —
образование особо охраняемых геологических объектов; —
сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Как самостоятельный вид пользования недрами, подлежащий лицензированию, региональное геологическое изучение было введено Законом РФ «О недрах» в 1995 г. Этот вид работ осуществлялся и ранее. Работы велись за счет средств государственного бюджета, и достаточно было решения МПР для их осуществления. Закон РФ «О недрах» 1995 г. ввел эти работы в систему государственного лицензирования пользования недрами.
Как регламентируемый вид пользования недрами региональное геологическое изучение предусматривает проведение региональных геолого-геофизических работ, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.
Под существенным нарушением целостности недр следует понимать комплекс работ, определенный законодательством о недрах, который может проводиться в процессе следующих видов пользования недрами: геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
К существенным нарушениям целостности недр относятся: проходка тяжелых горных выработок, бурение скважин для добычи полезных ископаемых, строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Региональное геологическое изучение следует отличать от другого вида пользования недрами — геологического изучения.
Геологическое изучение как подлежащий лицензированию вид пользования недрами включает поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Таким образом, этот вид пользования недрами включает в себя два этапа: поиск объекта геологического изучения и его оценку.
Поиск месторождения полезного ископаемого как этап работ в составе вида пользования недрами, называемого «геологическое изучение», имеет целью обнаружить скопление в недрах полезного ископаемого в количестве, достаточном для его коммерческой добычи. Законодательство о недрах не регламентирует состав и продолжительность поисковых работ в общей продолжительности этапа геологического изучения.
Оценка как этап работ в составе геологического изучения недр как вида пользования недрами имеет целью на основе установленных методов и приемов интерпретации, обобщения и анализа геологической информации установить коммерческую целесообразность продолжения работ по разведке и добыче найденного полезного ископаемого.
По времени эти этапы, как правило, четко не разделяются, поскольку оценка обычно начинается еще до завершения поисковых работ.
В Законе РФ «О недрах» [46] встречается два термина, определяющих положительный результат геологического изучения недр: «выявление месторождения» и «открытие месторождения». Первый по своему содержанию ближе подходит к определению окончания поиска, когда получено в натуре полезное ископаемое, но его коммерческая ценность еще не определена. Вторым термином — «открытие месторождения» — целесообразно определять момент окончания в целом этапа геологического изучения, когда проведена оценка выявленного месторождения и доказана целесообразность его промышленного освоения.
Поиск геологических объектов, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей, который в законе [46] назван общим термином «геологическое изучение», имеет целью обнаружить геологическую структуру, пригодную, например, для создания подземного хранилища газа, или изучить возможности прокладки подземных туннелей и т.п. На основе оценки полученной геологической информации принимается решение о возможности или невозможности строительства.
Помимо регионального геологического изучения и геологического изучения, Закон РФ «О недрах» содержит понятие «государственное геологическое изучение», которым определено одно из направлений государственного регулирования отношений недропользования. В задачи государственного геологического изучения входит: геологическое картирование территории РФ и ее континентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами, наблюдение за состоянием недр и прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр.
Организация государственного геологического изучения недр возложена в настоящее время на МПР как федеральный орган управления государственным фондом недр.
Таким образом, следует различать в законодательных и иных нормативных правовых актах государственное геологическое изучение недр как определенное направление государственного регулирования отношений недропользования и подлежащие лицензированию виды пользования недрами, региональное геологическое изучение и геологическое изучение.
Поскольку региональное геологическое изучение осуществляется исключительно за счет средств государственного бюджета, законодательством о недрах и налоговым законодательством не предусмотрено взимание каких-либо платежей за право осуществления этих работ. За право проведения геологического изучения предусмотрено взимание с пользователей недр разовых и регулярных платежей за право проведения этих работ.
Пожалуй, наиболее значимый вид пользования недрами — разведка и добыча полезных ископаемых.
В состав комплекса работ, входящих в сферу этого вида пользования недрами, включаются: разведочные работы, добыча полезных ископаемых, а также использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Разведку как один из видов деятельности, подлежащей лицензированию, законодательство четко не определяет. Не регламентированы состав работ, их продолжительность, моменты начала и окончания и т.п.
Необходимо отметить, что в мировой практике нет четкого деления на поисковые и разведочные работы. В англоязычной терминологии в сфере недропользования не проводится четкой грани между поисковыми и разведочными работами. Поисковые и разведочные скважины определяются одним словом «exploration» — работы, проводимые в неизвестной зоне с целью открытия месторождения (New Webster’s Dictionary, London).
В советский период плановой экономики выделялось большое число типов скважин: параметрические, поисковые, разведочные, доразве- дочные и др. Все это было связано с различными источниками бюджетного финансирования. В современном российском горном праве объемы, состав и продолжительность разведочных работ регламентируются лицензионным соглашением или СРП.
Для поисковых и разведочных работ установлены отдельные ставки разовых и регулярных платежей. Однако и в Законе РФ «О недрах» и в других законодательных и нормативных правовых актах нет четкости в терминологии, определяющей работы, соответствующие одному виду пользования — геологическому изучению и другому — разведке и добыче. Деятельность в период геологического изучения в Законе РФ «О недрах» расшифровывается терминами «поиски» и «разведка» (ст. 6 «Виды пользования недрами») или называется термином «поиски» (ст. 41 «Платежи за пользование недрами»), В ряде нормативных правовых актов встречаются термины «поисково-разведочные работы», «геологоразведочные работы» и т.п.
Все эти небрежности в юридической терминологии, создающие серьезные проблемы при детерминировании конкретных горных правоотношений, являются следствием слабой разработки теоретических основ горного права.
Деятельность, определяемая термином «добыча», в ряде случаев может означать либо только процесс извлечения полезного ископаемого из недр, либо процесс, начинающийся после окончания геологического изучения, в результате которого было открыто месторождение и принято решение о его разработке. В последнем случае в понятие «добыча» входят работы по обустройству месторождения (строительство эксплуатационных объектов, создание производственной инфраструктуры и т.п.) и его разработке, включая и добычу.
Следующий вид деятельности, относимый к рассматриваемому виду пользования недрами, — использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, также четко не регламентирован. Не определено понятие «использование» как вид деятельности, его характер, формы правового и фискального регулирования и др.
Вид пользования недрами, определяемый как «строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых», предусматривает строительство специальных сооружений в горных породах (тоннелей, подземных комплексов и т.п.). К этому виду деятельности, очевидно, следует относить и строительство глубокозалегающих фундаментов при строительстве промышленных и жилых зданий.
Понятие «не связанные с добычей полезного ископаемого» может трактоваться неоднозначно. Традиционно к этому виду пользования недр относилась деятельность по строительству нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких хранилищ, размещение промышленных и бытовых отходов. Однако такая деятельность все-таки в определенной мере связана с добычей, поскольку является ее прямым следствием. Не случайно, устанавливая основания для получения права пользования участками недр, Закон РФ «О недрах» выделил указанную выше деятельность в качестве самостоятельного основания наряду, в частности, со строительством и эксплуатацией подземных объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых.
В 2001 г. приказом МПР (№ 126 от 07.02.01) применительно к видам пользования недрами была введена классификация скважин: Вид пользования недрами Наименование
скважины — региональное геологическое изучение;
•— геологическое изучение (поиски и оценка); —
разведка и добыча полезных ископаемых; —
пользование недрами в целях, не связанных с добычей — опорные, —
параметрические, —
структурные, —
поисково-оценочные (поисковые, оценочные), —
разведочные, —
эксплуатационные, (опережающие эксплуатационные, эксплуатационные, нагнетательные, наблюдательные) —
специальные (для сброса вод, захоронения отходов, подготовки ПХГ, специальных исследований и др.). При проектировании конструкции параметрических, поисково-оценочных и разведочных скважин должна предусматриваться возможность использования их для эксплуатации залежей нефти и газа.
Специальная лицензия должна быть получена на право образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Правовой и фискальный режимы этих объектов остаются достаточно неопределенными.
Закон РФ «О недрах» предусматривает выдачу лицензий на осуществление сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Законодательство о недрах предусматривает также возможность предоставления права на осуществление одновременно различных видов пользования недрами. Наиболее характерными случаями такого права являются предоставление права на геологическое изучение недр, т.е. на поиск и оценку месторождения, на его разведку и добычу полезного ископаемого. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. В силу специфики освоения месторождений различных видов полезных ископаемых могут возникнуть и другие случаи целесообразности предоставления права одновременно на несколько видов пользования недрами. Например, при освоении газовых месторождений целесообразно предусматривать возможность предоставления права одновременно на три вида пользования недрами: геологическое изучение недр, разработку месторождения и на строительство и эксплуатацию подземного хранилища газа, которое является в ряде случаев объективно необходимым элементом технологии разработки месторождения.
Подобные примеры, очевидно, есть и в других добывающих отраслях.
Учитывая технологическую особенность процесса поиска месторождения, требующую осуществления работ, связанных с извлечением определенного объема полезного ископаемого, необходимого для оценки эффективности его разработки, предусматривается возможность не только проведения таких операций, но и коммерческой реализации добытых при поиске полезных ископаемых.
Специфический характер носит использование недр при захоронении радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов. Закон РФ «О недрах» устанавливает, что эта операция может производиться только в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Очевидно, такая деятельность представляет самостоятельный, весьма специфический вид пользования недрами, подлежащий особому режиму регулирования.
%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%