Термин "пространство свободы, безопасности и правосудия" (англ. area of freedom, security and justice; франц. espace de liberte, de securiteet de justice) был введен в учредительные документы Европейского Союза по предложению Комиссии в 1997 г. (поправки Амстердамского договора). Он обозначает, с одной стороны, цель, к которой должен стремиться Европейский Союз, с другой - особую сферу его компетенции.
Пространство свободы, безопасности и правосудия как цель предполагает достижение высокого уровня охраны законности и правопорядка в масштабах Европейского Союза в целом.
К реализации этой цели призван вести комплекс мероприятий со стороны институтов Союза, которые осуществляются по нескольким направлениям:
- меры по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, включая визовую политику;
- меры в области предоставления убежища и в сфере иммиграционной политики, в том числе регулирование статуса иностранцев, проживающих в ЕС;
- меры в области судебного сотрудничества по гражданским делам;
- меры, призванные обеспечить сотрудничество между компетентными административными службами государств-членов в вышеуказанных областях (в частности, между службами пограничной охраны);
- меры по предупреждению преступлений и по борьбе с преступностью.
Правовую основу для принятия указанных мер образует, прежде всего, раздел IV части третьей Договора о ЕС 1957 г. "Визы, предоставление убежища, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей"*(169). Нормативные акты и иные меры в сфере уголовной политики утверждаются на основании раздела VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. "Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (т.е. в рамках третьей опоры).
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос N 17) все упомянутые положения будут кодифицированы в едином разделе Договора о функционировании Европейского Союза (раздел V "Пространство свободы, безопасности и правосудия" части третьей "Внутренняя политика и деятельность Союза").
Начало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было положено в середине 1970-х годов. Но еще в Договоре о ЕС 1957 г. имелся раздел «Визы, предоставление убежища, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей». В дальнейшем, по мере развития ЕС, возникла необходимость перейти от сотрудничества на основе двусторонних межправительственных соглашений к совместной политике всех государств ЕС.
В 1975 г. в ответ на серию террористических актов государства — члены ЕС решили создать межправительственную группу ТРЕВИ (TREVI group — Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale) в составе старших должностных лиц национальных министерств внутренних дел. Первоначально она координировала обмен информацией о террористических организациях. Позже группа занялась вопросами пограничного контроля, миграционных потоков и нелегальной транспортировкой наркотиков.
С середины 1980-х годов в связи с построением EBP государства-члены усилили координацию политики в области внутренних дел. Чтобы обеспечить свободу передвижения граждан ЕС, требовалось ввести дополнительные меры безопасности, а также согласовать правила приема граждан третьих стран, иммигрантов и претендентов на получение политического убежища.
Важным достижением на начальном этапе сотрудничества в сфере внутренних дел стала Дублинская конвенция 1990 г., вступившая в силу в 1997 г. Ее целью было исключить ситуации, когда иммигранты подавали заявления о предоставлении политического убежища сразу в нескольких странах ЕС и одна из стран предоставляла убежище, а другие — отказывали. Конвенция действовала до 2003 г., а затем была заменена новым регламентом ЕС.
Маастрихтский договор. Впервые положения о сотрудничестве в области внутренних дел и правосудия были введены Договором о Европейском Союзе (разд. VI «Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере»). Они были отнесены к так называемой третьей «опоре» ЕС, где решения принимаются на основе межправительственного сотрудничества государств-членов при минимальном вмешательстве органов ЕС.
В разд. VI Договора о Европейском Союзе были определены девять сфер политики внутренних дел и правосудия, представляющих общий интерес для государств-членов, а именно:
• политика предоставления политического убежища;
• контроль над внешними границами Союза;
• иммиграционная политика;
• противодействие наркотической зависимости;
• противодействие мошенничеству, в том числе с платежными документами;
• сотрудничество в области гражданских дел;
• сотрудничество в области уголовного права;
• таможенное сотрудничество;
• сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства (Европол). Для осуществления сотрудничества был создан Совет министров внутренних дел и правосудия. Под его эгидой были начаты совместные полицейские акции, в том числе направленные на борьбу с распространением наркотиков.
Амстердамский договор и реформа третьей «опоры». Амстердамский договор провозгласил формирование «пространства свободы, безопасности и правосудия» приоритетной задачей Европейского Союза. В нем также была проведена глубокая реформа третьей «опоры». Шесть из девяти перечисленных в Маастрихтском договоре сфер общего интереса ЕС были переведены из компетенции национальных государств в смешанную компетенцию, или из третьей «опоры» в «опору».
Таким образом, в первой «опоре» оказались:
• политика предоставления политического убежища;
• контроль над внешними границами Союза;
• иммиграционная политика;
• противодействие наркотической зависимости;
• противодействие мошенничеству, в том числе с платежными документами;
• сотрудничество в области гражданских дел.
После вступления в силу Амстердамского договора политика внутренних дел и правосудия оказалась поделенной между первой и третьей «опорами». Положения о свободном передвижении граждан, иммиграции и политическом убежище отныне отнесены к компетенции Сообщества (первая «опора»), тогда как сотрудничество полицейских и правовых ведомств осталось в сфере межправительственного сотрудничества (третья опора»),
В третьей «опоре» появились новые инструменты принятия решений: общие позиции, рамочные решения, решения и конвенции. Комиссия получила право исключительной законодательной инициативы, Совет — возможность применять процедуру совместного решения.
В Амстердамский договор были включены Протокол об интеграции шенгенского законодательства (Schengen acquis) и Протокол о порядке предоставления политического убежища в ЕС гражданам государств — членов Союза.
«План Тамнере». Внеочередной саммит Европейского Союза в г. Тампере (Финляндия) состоялся 15—16 октября 1999 г. Он разработал программу создания «пространства», получившую название «План Тампере». В документе названы три приоритетные сферы деятельности.
Первая сфера — иммиграционная политика и предоставление политического убежища. Было решено усилить борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми, а также создать на территории ЕС единую систему предоставления политического убежища. Ключевым элементом нового подхода к иммиграционной политике стало сотрудничество с третьими странами.
Вторая сфера — формирование европейского правового пространства. Речь шла о взаимном признании решений национальных судов с тем, чтобы население ЕС имело возможность обращаться в суд в любом из государств на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники не могли пользоваться различиями в национальных системах правосудия. Первым шагом в этом направлении стала разработка принципов взаимного признания судебных решений в сфере семейного законодательства, деле защиты евро от подделок и обеспечения финансовых интересов Сообщества.
Третья сфера — борьба с организованной преступностью. Совет ЕС постановил создать специальное ведомство Евро-юст (EUROJUST) в составе прокуроров национальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции.
В июне 2004 г. Комиссия объявила об успешном выполнении «Плана Тампере» и завершении, таким образом, начальной фазы создания пространства свободы, безопасности и правосудия. С 1 января 2005 г. решения по вопросам иммиграционной политики, политического убежища и охраны границ принимаются в Совете квалифицированным большинством.
Пятилетние программы. Лиссабонский договор. В ноябре 2004 г. на саммите в Гааге (Нидерланды) лидеры ЕС утвердили пятилетнюю программу и план действий по дальнейшему углублению сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Гаагская программа (2005—2009) содержала ряд приоритетных направлений, по существу охватывающих все сферы сотрудничества, в их числе:
• гражданство Евросоюза и обеспечение прав граждан (в частности, учреждение Агентства основных прав);
• противодействие терроризму (усиление информационного обмена, борьба с системами найма террористов и финансирования террористических организаций);
• защита информации при должном обеспечении ее сохранности;
• облегчение доступа граждан к правосудию.
Положения Гаагской программы продолжены в следующей, Стокгольмской пятилетней программе, утвержденной в декабре 2009 г.
Вопросы внутренних дел и правосудия заняли одно из центральных мест в повестке дня работы Конвента «Будущее Европы». Его предложения стали основой соответствующего раздела Лиссабонского договора, что позволило Евросоюзу завершить реформу третьей «опоры», начатую еще Амстердамским договором. Проведена полная «коммунитаризация» политики ЕС в области внутренних дел и юстиции. Третья «опора» прекратила свое существование, полномочия институтов ЕС распространятся на положения о полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве, а значит, на всю сферу внутренних дел и юстиции.