Чтобы обеспечить непрерывность осуществления президентской власти, Конституция предусматривает случаи досрочного прекращения полномочий Президента и определяет их последствия (ч. 2 и 3 ст. 92).
Полномочия Президента досрочно прекращаются в случаях: 1) его отставки; 2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) отрешения от должности.
Во всех указанных случаях обязанности Президента временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Однако исполняющий обязанности не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Ни Конституция, ни текущее федеральное законодательство не определяют процедуру прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности осуществлять полномочия по состоянию здоровья.
Конституционный Суд в Постановлении по делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции РФ от 11 июля 2000 г. следующим образом истолковал положение ст. 92 (часть 2):
1) для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого освобождения;
2) положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в Основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (часть 2);
3) для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер. Для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;
4) приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставки;
5) порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.
В особых случаях временной неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Президент, как показала практика, издает Указ "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации".
Порядок досрочного прекращения полномочий Президента в случае его отрешения от должности урегулирован в Конституции (ст. 93).
Осуществление ответственных полномочий, возложенных Конституцией на Президента, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимое условие для того, чтобы решения Президента основывались на высших долгосрочных государственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладе политических противоборствующих сил в парламенте, популистских интересов. Отрешение Президента от должности - высшая форма ответственности Президента. Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным.
Поэтому вполне правомерно Конституция установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности (ст. 93). Для этого требуется инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат.
Сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности, как "нарушение конституции, закона и присяги". По действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке.
Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Конституция 1993 г. не предусматривает должность вице-президента. В принципе это необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конституционную практику других стран, не знающих такого института, решено было не вводить его и в России.
Федеральный закон "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" от 12 февраля 2001 г. (он не распространяется на Президента, отрешенного от должности) <*> устанавливает следующие правовые, социальные и иные гарантии:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617.
1) пожизненно предоставляется государственная охрана;
2) сохраняется право на медицинское обслуживание в прежнем порядке (Президенту и членам его семьи);
3) жизнь и здоровье Президента подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета;
4) Президент обладает неприкосновенностью, которая распространяется на деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. Однако он может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Если это деяние совершено в период исполнения полномочий Президента, то лишение неприкосновенности требует согласия Государственной Думы по представлению Генерального прокурора;
5) Президент имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75 процентов месячного денежного вознаграждения Президента;
6) Президенту предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач; он может бесплатно пользоваться правительственной связью;
7) Президент имеет право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников.
Федеральный закон детально определяет конкретные условия реализации этих гарантий Президенту, прекратившему исполнение полномочий, и членам его семьи.
Задание 1. Каково место Президента РФ в системе разделения государственной власти на ветви?
Статус Президента России в современном виде определен Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 года на всенародном референдуме. Президент РФ не входит непосредственно ни в одну ветвь власти, а, сконцентрировав в руках важнейшие полномочия, занимает особое место в системе органов государственной власти.
Элементами правового статуса Президента РФ являются:
Гарантии являются необходимым элементом статуса Президента РФ, так как позволяют осуществлять ему свою деятельность независимо от чьего-либо воздействия, материальных и иных условий.
Элементами правового статуса Президента РФ являются:
Гарантии являются необходимым элементом статуса Президента РФ, так как позволяют осуществлять ему свою деятельность независимо от чьего-либо воздействия, материальных и иных условий.
гарантии деятельности Президента РФ можно подразделить на:
1. Правовые гарантии. 2. Организационные гарантии. 3. Материальные гарантии. 4. Социальные гарантии.
Особенности статуса Президента РФ определены в части 1 статьи 80 действующей Конституции следующим образом: «Президент Российской Федерации является главой государства». Это означает, что глава государства воплощает собой единство государства и государственной власти в целом, а не той или иной ветви[139].
Действующая Конституция ставит институт президентства на первое место среди прочих органов государственной власти. Президент РФ наделен большими реальными полномочиями, которые он применяет самостоятельно, юридически независимо от других государственных органов, но в тесном взаимодействии с ними. В то же время российский Президент перестал быть главой исполнительной власти. Однако это не означает, что он превращен в некий государственный символ и наделен лишь представительскими функциями.
Свои полномочия Президент осуществляет на основе собственной воли, но это не говорит о том, что Президент всесилен. В Конституции содержится система гарантий, препятствующих превращению Президента в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента РФ, в порядке проведения его всенародных прямых выборов, в их альтернативном характере, в недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности, в признании не соответствующими Конституции нормативных актов Президента на основе решения Конституционного Суда и др.
На Президента возложена и такая важная функция, как обеспечение согласованной работы и взаимодействия ветвей государственной власти. (ст. 80, 85 Конституции РФ). Никакие другие органы в силу Основного закона страны подобными полномочиями не обладают[144].
При выполнении данной функции Президент выступает своего рода «арбитром», помогая разрешить противоречия между государственными органами. Это, прежде всего относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов государственной власти субъектов Федерации.
Задание 2. Можно ли предусмотреть дополнительные функции Президента РФ в Федеральных законах, указах Президента РФ?
Задание 3. Вправе ли Президент РФ восполнять пробелы федерального законодательства?
Президент РФ может восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие (указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие ограничивается периодом до принятия актов законодателем.
Более того, фактически Президент РФ имеет право принимать и неподзаконные указы — указы, замещающие собой закон. Например, в начале 90-х такие указы издавал Борис Ельцин (указы от 24 декабря 1993 года №2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», от 8 июля 1994 года №1487 «О гарантиях прав граждан на получение образования», от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и другие).
Много неподзаконных указов было издано в период до принятия Конституции РФ (например, печально известный Указ от 21 сентября 1993 года №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и последующие указы от 9 октября 1993 года №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и другие).
Например, указы, касающиеся запрета КПСС, стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 года № 9-П по делу КПСС). Лишь некоторые положения указов были признаны не соответствующими Конституции РФ. Указ Президента РФ от 2 марта 1996 года №315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» также стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 года №7-П). Но и тут Суд в целом не усмотрел нарушений, в отличие от отдельных судей — Николая Витрука и Бориса Эбзеева, которые сочли Указ неконституционным. В целом сам факт принятия Президентом РФ законозамещающих указов Конституционным Судом не был осужден.
Такие указы издает и Владимир Путин (Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года №1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации»). Конституционный Суд поддержал эту практику (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 года №9-П).
Практика законозамещающих указов Президента обосновывалась Борисом Ельциным в Послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года. Под неподзаконные указы подводилась конституционно-правовая основа: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы.
Тем более что существует и конституционно-правоваяоснова для такого рода президентских актов.
Во-первых, указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно.
Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия.
В-третьих, необходимость выполнения функции гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции Российской Федерации.
Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений».
Научная критика данной практики содержится, например, в статье Л.А.Окунькова «Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования» (Законодательство, №12, декабрь 2000 г.). Несмотря на критику со стороны научного сообщества, Конституционный Суд РФ в целом одобрил президентские нормотворческие полномочия в условиях отсутствия закона или рассогласованного правового регулирования.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 года №9-П содержится следующая правовая позиция Суда: «когда предметом регулирования является полномочие, относящееся, по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения при том, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не внес необходимых корректив в соответствующие законодательные акты, — Президент РФ, в осуществление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом — при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта».
Таким образом, даже независимый Конституционный Суд РФ не препятствует Президенту РФ принимать неподзаконные и законозамещающие указы.
Тема 13.Федеральное Собрание Российской Федерации (2часа)
1.Общая характеристика российского парламента. Двухпалатная структура Федерального Собрания РФ.
2. Нормативная основа деятельности. Регламенты палат.
3. Совет Федерации: состав, порядок формирования, полномочия, структура
4. Государственная Дума: порядок формирования, полномочия. Структура
5.Законодательный процесс
Задание 1. Чьи интересы представляют палаты Федерального Собрания РФ с учетом их разных способов формирования?
Задание 2. Каковы причины учреждения в России двухпалатного парламента?
Задание 3. Как решается вопрос преемственности в палатах Федерального Собрания при смене депутатского корпуса (отдельных депутатов)