Подобно тому, как существующие системы континентального права до настоящего времени относят институт следствия, где он есть (Франция, Италия), к судебной власти, был решен этот вопрос и в царской России. Проблема организации предварительного следствия тогда стояла довольно остро. Указом от 8 июня 1860 года, еще за четыре года до начала судебной реформы, следствие было отделено от полиции и передано в судебное ведомство. Должность лица, проводившего следствие, являвшееся предварительным по отношению к судебному, называлась "судебный следователь". В дни, не занятые собственно расследованием преступлений, судебные следователи выполняли функции судей. Как справедливо отмечает О. Темираев, это было возможно в силу того, что деятельность следователя и судьи по отправлению правосудия во многом схожа *(1). Контроль над деятельностью следователей возлагался на суды, которые вправе были прекращать производство следствия, направлять следователям соответствующие предписания, рассматривать жалобы на их действия и решения. Характерно, что в рассматриваемый период престиж, авторитет и влияние судебных следователей в системе государственных органов обеспечивались тем, что указанные должностные лица назначались и увольнялись министром юстиции по представлению губернатора с согласия губернского прокурора.
В соответствии с судебной реформой 1864 г. была провозглашена несменяемость следователей. Характеризуя деятельность следователей того периода, необходимо отметить, что они обладали всем комплексом императивных полномочий в раскрытии и расследовании преступлений, в том числе и по применению мер процессуального принуждения. Однако научный и технический уровень производства предварительного следствия был весьма низким.
История советского следственного аппарата берет свое начало с Декрета о суде N 1 от 24 ноября 1917 года, которым упразднялся дореволюционный институт судебных следователей. Были созданы следственные комиссии из трех человек. Контроль над их деятельностью был возложен на судебные органы. Коллегиальность в расследовании преступлений служила постоянным предметом дискуссий ученых-юристов и практиков того времени. На III Всероссийском съезде деятелей юстиции (июнь 1920 г.) было принято решение об упразднении коллегиальности на предварительном следствии и о предоставлении следователям процессуальной самостоятельности. С образованием в мае 1922 года органов прокуратуры в ее состав в качестве самостоятельного структурного подразделения включается следственный аппарат. Начиная с 1928 г. прокуратура приобретает монопольное право на производство предварительного следствия по всем без исключения уголовным делам. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года правом производства предварительного следствия были наделены и органы охраны общественного порядка (позднее - внутренних дел). Пять лет спустя приказом МВД СССР от 23 декабря 1969 года N 970 были введены должности начальников следственных отделов органов внутренних дел, а затем в УПК РСФСР была включена статья 1271, в которой были сформулированы полномочия названных должностных лиц.
В последние десятилетия, кроме следователей прокуратуры и ОВД, в нашем государстве функционировали следователи ФСБ и ФСНП.
Согласно части 1 ст.127 УПК РСФСР при производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимал самостоятельно, за исключением случаев, когда законом было предусмотрено получение санкции от прокурора, и нес полную ответственность за их законное и своевременное проведение. Аналогичная норма содержится в п.3 ч.2 ст.38 УПК РФ, по которой самостоятельность следователя может быть ограничена и случаями, когда для проведения следственного действия необходимо судебное решение.
Как видно из приведенной нормы закона, де-юре следователи наделены процессуальной самостоятельностью, однако в определенных случаях допускается ее ограничение. Так, следователи обязаны согласовывать свои действия с прокурором путем получения санкции в предусмотренных законом случаях. Кроме того, закон содержит нормы, предписывающие следователям выполнять обязательные для них письменные указания начальника следственного отдела по уголовному делу (ч.3 ст.127.1 УПК РСФСР) и указания прокурора, данные в порядке, предусматривавшемся ст.212 УПК РСФСР. Аналогичные нормы содержатся в УПК РФ - в ч.4 ст.39 и в ч.3 ст.37 соответственно.
В полномочия начальника следственного отдела входит проверка уголовных дел и дача указаний следователю: о производстве предварительного следствия, о привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела, о производстве отдельных следственных действий. Кроме того, начальник следственного отдела вправе передать уголовное дело для дальнейшего расследования от одного следователя другому, поручить расследование дела нескольким следователям, а также участвовать в производстве предварительного следствия и лично производить предварительное следствие, пользуясь при этом полномочиями следователя. Данные полномочия начальника следственного отдела были закреплены в ч.3 ст.1271 УПК РСФСР, и их перечень, очевидно, является исчерпывающим. Новый УПК РФ текстуально воспроизвел данные положения в ст.39, вобравшей в себя, кроме того, полномочия об отмене необоснованных постановлений следователя о приостановлении предварительного следствия и о внесении прокурору ходатайства об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений следователя. Согласно ст.211 УПК РСФСР полномочиями прокурора охватывалось истребование от органов предварительного следствия с целью проверки уголовных дел, документов, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, ходе предварительного следствия. Прокурор дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления. Следует отметить, что УПК РФ отказался от принципа столь детального вмешательства прокурора в деятельность следователя, указав в ст.37, что он может отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований Кодекса при производстве предварительного расследования, изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи, передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных ст.151 Кодекса, с обязательным указанием оснований такой передачи, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Перечень этих полномочий прокурора исчерпывающим не является; он может осуществлять и иные полномочия. В частности, именно по указанию прокурора из одного уголовного дела могло быть выделено в отдельное производство другое уголовное дело (ст.26 УПК РСФСР), прокурор мог вернуть уголовное дело органу предварительного следствия со своими указаниями о производстве дополнительного расследования (п.8 ч.1 ст.211 УПК РСФСР). УПК РФ не содержит нормы об обязательности указания прокурора о выделении уголовных дел, однако согласно п.15 ч.2 ст.37 прокурор вправе возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования.
Отметив значительную роль руководителей следственных подразделений и прокуроров в осуществлении предварительного следствия путем принятия на себя большинства принципиальных решений по уголовным делам в период рассогласованности правоохранительной системы, вместе с тем позволим себе заметить, что их деятельность не должна мешать тем сотрудникам, которые, владея наиболее полной информацией по делу, не нуждаются во вмешательстве с их стороны.
На практике возникают ситуации, в которых как начальники следственных отделов, так и прокуроры выходят за рамки предоставленных им полномочий и ограничивают самостоятельность следователя в принятии решений. Причем их требования и указания иногда не только не основаны на действующем законодательстве, но порой явно противоречат ему. Следователю приходится сталкиваться с необходимостью согласования с начальником следственного отдела множества следственных и иных процессуальных действий. Среди них можно назвать задержание лица по подозрению в совершении преступления, избрание в отношении подозреваемого меры пресечения, дачу отдельных поручений органам дознания, приостановление и прекращение уголовного дела и ряд других. При этом согласование заранее предусмотрено в виде обязательного реквизита на бланках соответствующих постановлений и протоколов. Подобная перестраховка порождает у следователя ощущение недоверия к нему и вынуждает как следователя, так и начальника СО тратить время на одно только обсуждение порой неотложных мер. Навязывание особого мнения об этих мерах в дальнейшем может привести к возникновению затруднений в расследовании. Например, следователь, проведя первоначальные следственные действия, приходит к выводу о том, что вина в совершении расследуемого преступления объективно доказывается в отношении не всех из доставленных к нему лиц. В данном случае указание о необходимости задержания по подозрению в совершении преступления в порядке ст.91, 92 УПК РФ всех доставленных поставит под угрозу возможность дальнейшего получения объективных свидетельских показаний лиц, которые были неоправданно задержаны. Однако руководитель следственного подразделения, не зная всех "тонкостей" дела, настаивает на задержании всех причастных к делу лиц. Такие ситуации, к сожалению, не единичны.
Заметим, что не основанные на требованиях действующего законодательства указания сами по себе еще не представляют опасности, которую несут в себе проявления, скажем, чрезмерно "активного" уголовного преследования виновных лиц со стороны начальников следственных отделов и прокуроров, дающих следователям незаконные указания.
Приведем один из примеров. Как известно, за отказ от дачи показаний свидетели и потерпевшие должны нести предусмотренную уголовным законом ответственность. При расследовании уголовного дела по факту причинения тяжкого вреда здоровью потерпевший, будучи предупрежденным об ответственности за отказ от дачи показаний, удостоверив факт предупреждения об ответственности своей подписью, показания давать категорически отказался. Причем свой отказ он мотивировал не состоянием здоровья, не какими бы то ни было другими уважительными причинами, а обычным нежеланием давать показания. Следователь в данном случае вполне обоснованно усмотрел в действиях потерпевшего состав преступления, предусмотренного ст.308 УК РФ, и доложил начальнику следственного отдела о намерении обращения к прокурору за указанием о выделении в отношении потерпевшего материалов из уголовного дела в отдельное производство. Ввиду отсутствия широкой практики привлечения виновных лиц к ответственности по данной норме УК начальник, обсудив вопрос о необходимости уголовного преследования потерпевшего с прокурором, дал устное указание следователю об оставлении деяния потерпевшего без правовой оценки. В итоге нарушения норм материального и процессуального права были выявлены при рассмотрении уголовного дела в суде, и в частном определении судьи ошибки, естественно, были вменены в вину следователю.
Проанализировав рассмотренный пример, а также иные "казусы", имеющие место в работе следствия, мы можем подразделить указания следователю, отдаваемые с нарушением закона, на следующие виды:
1. Указания, отдаваемые с выходом за пределы полномочий. К ним можно отнести любые указания начальника следственного отдела, отданные в нарушение положений ст.39 УПК РФ, то есть указаний, не входящих в закрытый перечень, содержащийся в данной норме. К этому виду можно отнести и указания, отдаваемые прокурором, если они касаются вопросов, разрешение которых входит в исключительную компетенцию следователя, и прокурор не уполномочен в соответствии с законом влиять на его решения. Например, прокурор не вправе дать следователю указание о необходимости задержания того или иного лица по подозрению в совершении преступления при условии, что это следователь не прокуратуры.
2. Указания, отдаваемые в нарушение норм материального права. Начальник следственного отдела может давать следователю указания о квалификации преступления и объеме обвинения. Прокурор также может, в соответствии со своими полномочиями, дать указание о квалификации преступления. И если заинтересованность прокурора в заведомо неправильной квалификации деяния представить себе нелегко, то для создания видимости благоприятной статистики начальники низовых следственных подразделений ОВД нередко прибегают к указаниям о необходимости квалификации деяний виновных по совокупности преступлений в случаях, когда такая совокупность отсутствует. Нередко следователям отдаются указания, содержащие требования указывать в обвинительных заключениях погашенные судимости лица либо, наоборот, не указывать смягчающие обстоятельства лишь потому, что с их наличием не согласен начальник следственного отдела.
3. Указания, отдаваемые в нарушение норм процессуального права, иных, нежели норм о полномочиях начальника СО и прокурора. Выше был рассмотрен пример, когда начальник СО, выйдя за пределы своих полномочий, дал указание о невыделении уголовного дела в отношении потерпевшего, совершившего преступление. В данном случае ожидавшееся от прокурора указание о выделении было бы правомочно, так как это полностью находится в его компетенции. Однако, отдав указание о невозможности выделения дела, прокурор, так или иначе, нарушил требования ст.144, 145, 155 УПК РФ о необходимости принятия решения в виде возбуждения уголовного дела. Важно еще раз напомнить, что указания начальника СО должны быть письменными и несоблюдение формы дачи указаний представляет собой своеобразное нарушение с его стороны нормы процессуального права.
Последним замечанием мы не ставим цели добиться строгой формализации отношений начальников следственных отделов с подчиненными им следователями. Являясь сотрудниками правоохранительных органов различных ведомств, следователи обязаны исполнять приказы своих начальников, в том числе и устные. Начальник, имея властные полномочия, может отдавать приказы и распоряжения, не предусмотренные Кодексом. Однако представляется, что расследование преступлений - это особый вид служебной деятельности, при выполнении которой необходимо руководствоваться в первую очередь законом. И если начальник СО либо прокурор считают свои требования законными, они должны нормально воспринимать необходимость дачи именно письменных указаний. Документально оформленные указания позволят установить степень вины следователя либо, наоборот, ее отсутствие при возникновении неблагоприятных для исхода дела последствий в виде возвращения его для производства дополнительного расследования и при выявлении других фактов "брака в работе": оправдательных приговоров в отношении недоказанных эпизодов, частных определений судьи о нарушении законодательства и пр.
Каким же образом следователь может отстаивать свою позицию по уголовному делу? В соответствии с законом в случае несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации обвинения и объеме обвинения, о направлении дела для предания обвиняемого суду или о прекращении дела следователь вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. В этом случае прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство следствия другому следователю. Возможность принесения следователем возражений на указания прокурора сохранена в ч.3 ст.38 УПК РФ. Хочется отметить, что положительный опыт представления письменных возражений на указания прокурора накоплен, в частности, следственными подразделениями ОВД Свердловской области, где чаще остальных указаний оспариваются указания прокуроров о необходимости производства дополнительного расследования. По различным оценкам, до половины уголовных дел, по которым оспариваются подобные указания, после их представления вышестоящему прокурору направляются в суд с подписанным обвинительным заключением. Закон не содержит прямого указания на возможность представления следователем рассмотренных возражений на указания начальника следственного отдела. Однако после изложения указаний, которые может отдавать начальник СО, и требований к форме таких указаний закон предусмотрел, что и с указаниями начальника СО следователь может не согласиться и свое несогласие представить прокурору. В УПК РФ в ч.4 ст.39 говорится о возможности обжалования указаний начальника следственного отдела прокурору. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются избрания меры пресечения, а также производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению. При этом следователь вправе представить прокурору и в суд письменные возражения на указания начальника следственного отдела.
В настоящее время более всего тревожит то, что, как справедливо отмечает О. Темираев, "у следователей и прокуроров сложился стереотип, согласно которому право обжалования указания прокурора представляется не нормальным правовым механизмом, а чем-то экстраординарным, выходящим за рамки нормальных процессуальных отношений прокурора и следователя" *(2). От себя можем дополнить, что сказанное также подходит и к взаимоотношениям следователя с начальником следственного отдела в спорной ситуации.
В условиях осуществления правовой реформы идет настойчивый поиск наиболее рациональных форм производства по раскрытию и расследованию преступлений, обеспечения следователям всех систем правоохранительных органов условий для успешного осуществления возложенных на них полномочий. Как учеными-юристами, так и практиками предлагаются в основном две организационные формы раскрытия и расследования преступлений: создание единого следственного аппарата при Правительстве Российской Федерации или передача всего следственного аппарата в органы внутренних дел. Мы согласны с теми, кто полагает, что наилучшим решением вопроса об организационных формах раскрытия и расследования преступлений является сосредоточение всего следственного аппарата в Следственном комитете при Правительстве Российской Федерации. Передача следственных аппаратов в органы внутренних дел весьма нерациональна: сосредоточение в одном государственном органе таких разноплановых функций, как прием, учет, регистрация поступающих заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, проведение оперативно-розыскных мероприятий, производство дознания и предварительного следствия, в современных условиях не может гарантировать установления истины в уголовном судопроизводстве и обеспечения прав и законных интересов участников процесса. Идея единого следственного аппарата была наиболее полно реализована в 1995 г. в Казахстане, где одномоментно был образован Государственный следственный комитет (ГСК), который обеспечивал расследование всех категорий уголовных дел. Однако 5 ноября 1997 года ГСК в Казахстане был упразднен, так как поспешность его создания привела к частичному разрушению существовавшей системы расследования преступлений и снижению уровня контроля государства над осуществлением единой уголовной политики.
К сожалению, положения Концепции судебной реформы в Российской Федерации, предусматривавшие выделение органов предварительного следствия в самостоятельную федеральную структуру в виде "следственного комитета как службы обвинительной власти", до сих пор не реализованы.
В завершение хотелось бы выразить личное мнение по поводу поставленной в работе проблемы. Нередко самостоятельность следователя, более или менее удачно закрепленная в УПК и, несомненно, необходимая в его работе, так или иначе ограничивается. Очевидно, на данном этапе, при отсутствии единого органа, занимающегося предварительным следствием, отделенного от иных правоохранительных структур, и при сохранении в целом прежней иерархической подчиненности следователей своим начальникам и прокурорам не удалось возродить его процессуальную самостоятельность на том уровне, который был достигнут в царской России. Тем не менее следователь имеет право, согласно действующему законодательству, отстаивать свое мнение. Более того, он обязан это делать в тех случаях, когда, неоднократно анализируя действующее законодательство по спорному вопросу, он всякий раз убеждался в своей правоте. И если жалобы обвиняемых, потерпевших, протесты прокуроров и судей получили широкое применение в судебно-прокурорской практике, то в ряде следственных подразделений многие следователи, желающие строить свою профессиональную деятельность на законных основаниях, в стремлении оспорить незаконные указания своих начальников и прокуроров, почему-то не используют возможности, предоставленные им в этой связи. Кроме того, в следственных подразделениях необходимо внедрять практику более широкого распространения письменных указаний начальников СО и прокуроров, с одной стороны, и предоставления следователям возможностей представления письменных возражений на такие указания - с другой. Представляется, что по прошествии времени расширение практики отдачи письменных указаний и принесения письменных возражений на них позволит многим следователям избежать ситуаций, в которых они окажутся "крайними".
*(1) См.: Темираев О. Процессуальная самостоятельность следователя // Законность. 2000. N 4. С.28-29.
*(2) См.: Темираев О. Указ. соч.