Как было показано выше, возможность правотворческой активности органов местного самоуправления и образовательных учреждений и, следовательно, включенность соответствующих актов в систему законодательства Российской Федерации об образовании не была не предусмотрена.
Согласно ст. 31 Закона Российской Федерации "Об образовании" у местного самоуправления были полномочия в области образования, но они были не у всех видов муниципальных образований, а лишь у муниципальных районов и городских округов, и это были не регулятивные полномочия, а полномочия правоприменительного характера, связанные с учетом, организацией деятельности, в основном - полномочия учредителя:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;
- с 2012 г. - финансовое обеспечение получения детьми дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами, установленными для муниципальных образовательных учреждений;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
- учет детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, реализующих основные общеобразовательные программы, закрепление определенной территории муниципальных районов, городских округов за конкретным муниципальным образовательным учреждением.
До 2004 г. полномочия органов местного самоуправления в сфере образования выглядели иначе. Статья 31 Закона Российской Федерации "Об образовании" в первоначальной редакции не выделяла отдельные виды муниципальных образований, а говорила о компетенции всех органов местного самоуправления в области образования путем очерчивания "зон ответственности" и закрепления исключительной компетенции в области образования. В сфере ответственности органов местного самоуправления находились: реализация права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования; ежегодная публикация среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. К исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления были отнесены:
- планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;
- формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
- обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
- регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
- создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
- создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
- назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
- строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
- контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
- использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;
- установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования;
- учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.
С 2003 г. органы местного самоуправления были наделены государственными полномочиями по обеспечению в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им общеобразовательных учреждениях, в том числе за счет субвенций, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов. Органы местного самоуправления имели право дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.
В настоящее время согласно ст. 9 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);
2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);
3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;
5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
6) учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа;
7) осуществление иных установленных Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" полномочий в сфере образования.
Если полномочие органов местного самоуправления муниципального района не изменилось (они имеют право на осуществление функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.), то органы местного самоуправления городских округов вместо права создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений получили право обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.
В действующем Федеральном законе также воспроизведено правило о том, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению территорий за общеобразовательными учреждениями данных субъектов Российской Федерации, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, уже более 10 лет законодательство Российской Федерации об образовании не рассматривает акты органов местного самоуправления в сфере образования в качестве нормативных правовых актов, определяя их как акты правовые, но не нормативные. Сравнительный анализ актов органов местного самоуправления в иных сферах общественной жизни показывает как полное отсутствие упоминания о данных актах как об особом направлении регуляционного воздействия на общественные отношения (в Законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" вообще муниципальных актов нет), так и признание данных актов в качестве правовых актов (по вопросам деятельности в области физической культуры и спорта, в области лесных отношений, пожарной безопасности, охраны здоровья граждан, архивного дела и др. принимаются муниципальные правовые акты), а также наличие актов федерального законодательства, признающих акты органов местного самоуправления в качестве нормативных правовых актов (в законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации включены нормативные правовые акты муниципальных образований). Подобное разнообразие в определении правовой природы актов органов местного самоуправления является неоправданным в условиях, когда Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 4), определяя правовую основу местного самоуправления, относит акты местного самоуправления к категории "муниципальные правовые акты", включающие как уставы муниципальных образований, так и решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. При этом ст. 7 данного Федерального закона установлено, что за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Однако "чистота" юридических конструкций не выдержана даже в самом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в ч. 6 ст. 7, введенной Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" вместо муниципальных правовых актов установлены нормы о муниципальных нормативных правовых актах.
Неоднозначность в решении вопроса о правовой природе актов местного самоуправления в федеральном законодательстве требует изучения реального положения дел: какие акты органы местного самоуправления принимают, каково их содержание и правовая форма.
Сравнительный анализ первоначального представления о компетенции органов местного самоуправления в сфере образования и той модели, которая имеет место сегодня, свидетельствует о значительном уменьшении роли органов местного самоуправления в управлении системой образования.
Тем не менее муниципальные органы принимают значительное количество актов, по своей природе являющихся и нормативными, и правовыми одновременно. Основные направления, по которым они принимаются:
1) присмотр и уход за детьми (как правило, речь идет об актах, касающихся установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных автономных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования);
2) информатизация деятельности образовательных организаций (нередко принимаются административные регламенты предоставления таких муниципальных услуг, как: предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях, прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, в образовательных учреждениях, а также информации из базы данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена);
3) организация питания детей (как правило, акты органов местного самоуправления касаются предоставления дотации на питание отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях и имеют ограничение по времени действия (обычно на один год). Важно также, что именно в этих актах происходит конкретное определение прав категорий детей, право которых на бесплатное или льготное питание провозглашено на уровне федерального законодательства. Так, например, в 2014 г. в г. Подольске Московской области получателями дотации на питание (для организации горячего питания) являлись четыре категории обучающихся: учащиеся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящиеся под опекой (попечительством), в приемных семьях; учащиеся из числа детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья, имеющие родителей - инвалидов 1-й или 2-й группы, получающие пенсию по потере кормильца; учащиеся из многодетных семей; обучающиеся на дому по медицинским показаниям. Согласно Постановлению администрации Нарофоминского муниципального района от 17 декабря 2013 г. N 2017 "Об организации питания в 2014 году" с 1 января по 31 декабря 2014 г. дотацию на школьное питание получали следующие группы обучающихся муниципальных общеобразовательных организаций Нарофоминского муниципального района: дети, находящиеся под опекой; дети из семей, находящихся в социально опасном положении (родители или иные законные представители несовершеннолетних не выполняют своих обязанностей по содержанию и воспитанию детей, не работают, злоупотребляют спиртными напитками или наркотическими веществами, жестоко обращаются с детьми); дети из семей, оказавшихся по независимым причинам в сложном материальном положении в связи с потерей работы родителями, инвалидностью родителей, потерей кормильца, малообеспеченностью семьи, длительной временной нетрудоспособностью родителей; дети из многодетных семей; дети-инвалиды, обучающиеся в общеобразовательных организациях в очной форме; обучающиеся специальной (коррекционной) общеобразовательной организации; обучающиеся 1, 2, 3 и 4-х классов; обучающихся 5 - 11-х классов;
4) вопросы, связанные с деятельностью частных организаций образования (например, Постановление администрации муниципального образования "Город Майкоп" от 7 декабря 2012 г. N 1064 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям, имеющим государственную аккредитацию, на финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования");
5) вопросы получения общего образования. Так, имеется Постановление администрации Ленинского муниципального района Московской области от 10 октября 2012 г. N 4567 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Отчисление (исключение) или перевод несовершеннолетних, не получивших общего образования, из образовательного учреждения" (ред. от 6 февраля 2014 г.). Хотя ст. 30 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" четко устанавливает: "Образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие... порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся";
6) наибольшее количество актов органов местного самоуправления посвящено вопросам дошкольного образования: об утверждении порядка освобождения от родительской платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования; об утверждении положения о размере и порядке взимания родительской платы за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в муниципальных учреждениях;
7) акты, касающиеся медицинского обслуживания;
8) акты о закреплении за образовательными организациями территорий. В актах с типовым наименованием "О закреплении за муниципальными общеобразовательными учреждениями территориальных участков...", как правило, имеются приложения, в которых связаны муниципальные общеобразовательные учреждения с территориальными участками того или иного населенного пункта.
Таким образом, и форма, и содержание актов органов местного самоуправления, принимаемых в сфере образования, выходят за рамки правоприменительной деятельности, свидетельствуют об их нормативной правовой природе и назначении.
§ 3. Основные новеллы Федерального закона
от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ
"Об образовании в Российской Федерации"
Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" внес существенные коррективы в содержание правового регулирования отношений в сфере образования, породив новые права и обязанности субъектов соответствующих правоотношений, изменив ранее существующие, скорректировав статус субъектов правоотношений и введя новые субъекты и институты. Эти изменения касаются следующих направлений правового регулирования.
Правовой статус образовательных организаций. Федеральный закон отличается от своего предшественника стремлением к классификации, систематизации и упорядочению объектов правового воздействия путем формирования унифицированных правовых институтов. Например, институт образовательных организаций есть совокупность множества правовых норм, устанавливающих права и обязанности, особенные гарантии, ответственность для данных юридических лиц.
Федеральный закон вводит два вида субъектов - юридических лиц, которые вправе участвовать в образовательной деятельности: 1) образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана; 2) организация, осуществляющая обучение, - юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. Все вместе они обозначаются как организации, осуществляющие образовательную деятельность.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" осуществлять образовательную деятельность могут как образовательные организации (некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана), так и организации, осуществляющие обучение (юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности).
К последнему виду организаций, в частности, относятся:
- научные организации, осуществляющие образовательную деятельность по программам магистратуры, подготовки научно-педагогических кадров, ординатуры, профессионального обучения и дополнительным профессиональным программам (ч. 2 ст. 31 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации");
- организации, осуществляющие социальное обслуживание, и организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых. Предполагается, что такие организации вправе осуществлять образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, основным программам профессионального обучения (ч. 3 ст. 31 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации");
- иные юридические лица, осуществляющие образовательную деятельность по программам профессионального обучения, образовательным программам дошкольного образования и дополнительным образовательным программам (ч. 5 ст. 31 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации");
- организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В силу ч. 6 ст. 31 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" для ведения образовательной деятельности организацией, осуществляющей обучение, в ее структуре создается специализированное структурное образовательное подразделение. Деятельность такого подразделения регулируется положением, разрабатываемым и утверждаемым этой организацией.
Статьей 6 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что создание, реорганизация, ликвидация федеральных государственных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных образовательных организаций осуществляют федеральные органы государственной власти в сфере образования. Согласно ст. 8 полномочия по созданию, реорганизации, ликвидации образовательных организаций субъектов Российской Федерации, осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования. Подобными полномочиями в силу ст. 9 обладают и органы местного самоуправления.
Согласно ст. 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации; муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом); частной образовательной организацией <1> является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.
--------------------------------
<1> Ранее использовался термин "негосударственная".
В силу ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрен вариант, при котором функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения могут осуществлять иные организации, не являющиеся органами государственной власти. При этом данные правомочия должны быть закреплены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Статьей 13 данного Федерального закона предусмотрена возможность создания образовательной организации или организации, осуществляющей обучение (как некоммерческой организации), в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы. Решение о создании некоммерческой организации в результате ее учреждения принимается ее учредителями (учредителем). В отношении бюджетного или казенного учреждения такое решение принимается в порядке, установленном:
1) Правительством Российской Федерации - для федеральных бюджетных или казенных учреждений;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - для бюджетных или казенных учреждений субъектов Российской Федерации;
3) местной администрацией муниципального образования - для муниципальных бюджетных или казенных учреждений.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений" осуществление функций и полномочий учредителя федерального учреждения возлагается на федеральные органы исполнительной власти.