Правовые режимы, достаточно широко применяемые в международно- правовой и во внутригосударственной практике, представляют собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами и соответствующими санкциями, направленными на установление оптимальных для интересов государства правоотношений в конкретной жизненно важной, но и достаточно узкой сфере обеспечения безопасности.
В силу особой важности той или иной сферы, регулируемой нормами права, неизбежно возникает необходимость сопровождения принятых норм особыми гарантиями, обеспечивающими порядок их реализации. Именно поэтому правовые акты, относящиеся к конкретному аспекту обеспечения жизненно важных видов деятельности государства, оснащаются и необходимым организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, специальные органы обеспечения конкретного режима и т.д.).
Система подобных правовых и организационно-технических мер в совокупности с санкциями за нарушение установленных правил и образует в сфере безопасности комплексный юридико-организационный институт, именуемый правовым режимом[33]. В целом же правовой режим есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности государственных учреждений, действий и поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка, специально созданными для этой цели службами исполнительной власти[34]. Общей целью и главным предназначением правовых режимов является создание правовых и обеспечивающих их организационных барьеров, которые затрудняли бы, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере обеспечения безопасности государства.
Характерным признаком установления подобных мер является вынужденная (в силу высших государственных интересов) детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций, поведения граждан, введения некоторых дополнительных правил или изъятия их из общепринятых норм, установление особого контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в охраняемой сфере. Вместе с тем правовые режимы призваны служить не только обеспечению безопасности государства, но и отвечать интересам общества, отражать общественные потребности и международные обязательства государства в сфере гуманитарного права.
Ко всем особым правовым режимам предъявляются следующие основные требования:
– открытость всего комплекса международно-правовых, национальных законодательных и подзаконных актов, касающихся правового положения субъектов режима и правоотношений между ними;
– эффективность реализации режимных законодательных актов основывается на неукоснительном исполнении принятых решений всеми субъектами права;
– возможность расширительного толкования мер принуждения при реализации конкретного режима должна быть исключена;
– необходимость ограничения прав и свобод граждан должна быть предусмотрена законодательными актами, соответствовать нормам международного права, основываться на принципе разумности и применяться соответственно складывающейся обстановке.
Особые административные режимы вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей и предусматривают установление бессудных (административных) ограничений частноправовой и публичной деятельности. Административные режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирования[35].
Можно выделить характерные черты административно-правовых режимов:
– включенность в сферу государственного управления, направленность на решение наиболее значимых задач правового регулирования управленческих отношений в определенной сфере;
– наличие конкретной общественно значимой цели, для достижения которой устанавливается режим;
– наличие строго определенного объекта применения режимных мер (например, какого-либо вида деятельности, территории, субъектов);
– вынужденная легальная регламентация поведения и порядка деятельности индивидуальных и коллективных субъектов административного права, введение дополнительных правил поведения;
– комплексное использование всей системы правовых средств воздействия (разрешений, запретов, дозволений) для достижения правомерного поведения субъектов, сочетание правовых и организационных форм;
– установление дополнительных гарантий соблюдения прав и законных интересов участников отношений в рамках административно-правового режима;
– создание постоянно или временно действующих органов, уполномоченных специально применять режимные меры, а также координировать деятельность иных исполнительных органов;
– установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия режима и установление некоторых ограничительных мер;
– повышенная ответственность за нарушение режимных правил[36].
Административно-правовой режим, устанавливаемый в сфере обеспечения национальной безопасности являет собой нормативно закрепленный и организационно обеспеченный порядок регулирования поведения граждан и деятельности государственных и негосударственных организаций, их должностных лиц, направленный на четкую регламентацию общественных отношений в конкретной области обеспечения национальной безопасности, недопущение противоправной деятельности, угрожающей национальной безопасности, а также предусматривающий возможность применения режимных, специальных (оперативных), силовых (оперативно- боевых) и иных мер, форм и методов деятельности уполномоченных органов, обусловленных необходимостью адекватного противодействия указанной деятельности[37].
Административно-правовые режимы, устанавливаемые в области обеспечения национальной безопасности, являются конкретными организационно-правовыми результатами административно-правового обеспечения национальной безопасности, так как в них проявляется своеобразное сочетание используемых для их поддержания правовых, специальных и силовых средств, форм и методов деятельности органов Федеральной службы безопасности, иных правоохранительных органов, специальных служб, других уполномоченных государственных структур. Это дает основание утверждать, что административно-правовые режимы, устанавливаемые в области обеспечения национальной безопасности, необходимо рассматривать в рамках системы мер обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Реализация административно-правовых режимов вносит значительный вклад в обеспечение национальной безопасности, так как оказывает общерегулирующее воздействие на общественные отношения в той или иной сфере обеспечения национальной безопасности, а также предупредительно-профилактическое. Последнее проявляется в том, что реализация режимных мер, во-первых, способствует получению первичной, упреждающей информации о возникновении угроз безопасности личности, общества и государства, о готовящихся правонарушениях, противоправных акциях спецслужб иностранных государств, а, во-вторых, содействует недопущению совершения правонарушений как из-за необходимости для конкретных организаций и лиц преодоления режимных мер, так и установления юридической ответственности за их нарушение[38].
Административно-правовое обеспечение установления и функционирования административно-правовых режимов – достаточно сложная государственно-управленческая задача[39].
Для административно-правового режима важны: его нормативно-регулирующая составляющая, т.е. четкое закрепление в нормативных актах различного уровня правил поведения субъектов административного права, перечня режимных мер, оснований их применения, а также организационная составляющая, связанная с созданием соответствующих режимных органов, определением их структуры, порядка координации деятельности и взаимодействия при применении, прежде всего режимных и иных мер. Однако это не говорит об отсутствии у административно-правового режима и иных составляющих: информационной, материально-технической, кадровой и др..
Как известно, видами национальной безопасности являются государственная, экономическая, экологическая, информационная, военная и ряд иных. Поэтому вполне правомерно говорить об административно-правовых режимах конкретных видов национальной безопасности[40].
Для обеспечения национальной безопасности уполномоченные органы и должностные лица используют специальные силы, средства, формы и методы деятельности в рамках контрразведывательной, разведывательной, оперативно-розыскной, оперативно-боевой и других специальных видов деятельности. Это позволяет говорить о комплексных правовых режимах специальных видов деятельности в области обеспечения национальной безопасности.
Для обеспечения функционирования административно-правовых режимов специально могут создаваться режимные органы, которые, как правило, являются структурными подразделениями действующих государственных органов и негосударственных организаций и предназначением которых является осуществление режимных мер, контроль за соблюдением режимных правил, выявление правонарушений и привлечение виновных в их совершении к юридической ответственности.
Указанные режимные органы в рамках предоставленной компетенции правомочны:
– осуществлять контроль за соблюдением режимных правил в охраняемой сфере;
– практически реализовывать установленную в данной сфере систему разрешений и санкций на осуществление определенных видов деятельности организациями и гражданами;
– осуществлять прямое запрещение отдельных действий, которые могут нарушить интересы обеспечения национальной безопасности в охраняемой сфере;
– что особенно важно, в необходимых случаях разрабатывать и реализовывать меры физической охраны и технической защиты на режимных объектах и территориях;
– прибегать к мерам пропагандистского обеспечения режимных мер, специального обучения и подготовки лиц, занятых в сфере данного режима;
– осуществлять профилактическую деятельность и применять в необходимых случаях установленные законом меры административного воздействия к нарушителям режимных правил[41].
Можно заключить, что административно-правовые режимы в области обеспечения национальной безопасности являются как важнейшими организационно-правовыми институтами регулирования общественных отношений, так и барьерами для осуществления специальными службами и организациями иностранных государств, внутренними экстремистскими силами, формированиями организованной преступности, а также отдельными лицами деятельности, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.
Предусмотренные Конституцией РФ и действующим федеральным законодательством административно-правовые режимы существенно отличаются по своему назначению и органам, их осуществляющим. Их можно классифицировать по ряду оснований:
– режимы состояний (правовой режим контртеррористической операции, режим чрезвычайного положения, режим военного положения, режим защиты государственной тайны, режим безопасности полетов гражданских воздушных судов, паспортная система, режим карантина, режим безопасного проведения массовых мероприятий);
– режимы территорий (режим закрытого административно-территориального образования, режим пограничной зоны, режим в пункте пропуска через государственную границу, режим природоохранной зоны, режим заповедника, режим охраняемого объекта);
– режимы оборота (производства, перевозки, использования, утилизации) предметов и веществ, режим оборота оружия и боеприпасов, режим оборота наркотических средств и психотропных веществ, режимы оборота взрывчатых, ядовитых, радиоактивных веществ, режим оборота специальных технических средств;
– режимы видов деятельности (режим функционирования средств массовой информации, режимы лицензионных видов деятельности)[42].
Считаем целесообразным выделять административно-правовые режимы, устанавливаемые в целях:
– обеспечения государственной безопасности;
– обеспечения государственной и общественной безопасности;
– обеспечения военной безопасности, а также обеспечения безопасности при наступлении чрезвычайных и иных исключительных обстоятельств;
– обеспечения иных видов национальной безопасности (экономической, экологической, продовольственной, информационной и иных);
– осуществления государственного управления в тех областях, где могут возникнуть угрозы национальной безопасности, нейтрализация которых возможна при помощи введения административно-правовых режимов[43].
Таким образом, можно выделить два основных направления совершенствования административно-правового обеспечения:
– первое направление связано с совершенствованием административно-правового обеспечения государственного управления в конкретной сфере жизнедеятельности, в которую включен тот или иной административно-правовой режим;
– второе направление, в свою очередь, связано с совершенствованием административно-правового обеспечения установленного порядка деятельности государственных органов и негосударственных организаций, их должностных лиц, общественных объединений, поведения граждан, а также порядка реализации ими своих прав в условиях функционирования того или иного административно-правового режима.
В качестве конкретных направлений совершенствования административно-правового обеспечения правовых режимов для обеспечения национальной безопасности следует выделить:
– совершенствование административно-правовой основы функционирования административно-правовых режимов;
– четкую регламентацию порядка деятельности всех субъектов административного права в режимных областях;
– установление перечня разрешений, необходимых для осуществления того или иного вида режимной деятельности, а также перечня действий, подлежащих обязательной регистрации;
– закрепление перечня действий, запрещенных к осуществлению без специального разрешения;
– уточнение видов ответственности и иных административно-правовых мер воздействия, которые могут последовать за допущенные нарушения режимных правил;
– установление порядка обжалования неправомерных действий должностных лиц органов исполнительной власти и иных государственных органов, негосударственных организаций, в том числе и сотрудников режимных органов, в условиях функционирования административно-правовых режимов;
– наделение режимных органов конкретными административными полномочиями в соответствии с их предназначением;
– усиление профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов и специальных служб по четкому соблюдению законодательства в области применения режимных мер.
Заключение
Административное право является ведущей отраслью права в правовой системе государства. Оно в большей мере регулирует общественные отношения, которые складываются в ходе формирования и функционирования органов государственного управления, т.е. в ходе реализации исполнительной власти.
Под влиянием административного права постоянно находится множество общественных отношений, возникающих, как во внутриорганизационной, так и во внешней деятельности органов исполнительной власти. Трудно найти такую среду жизни, где так или иначе мы не вступали бы в соответствующие контакты с исполнительной властью, а следовательно с административным правом.
Кроме того, административное право вникает и в те общественные отношения, которые происходят за рамками деятельности исполнительной власти, а именно во внутриорганизационной работе других ветвей и органов государственной власти республики законодательной, судебной и других.
Административное право ‒ юридическая база организации и практического осуществления управления в экономической, социально- культурной и административно-политической сферах.
Административно-политическая сфера представляет собой комплекс, охватывающий вопросы обороны, безопасности государства, внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, обеспечения защиты прав и свобод личности, безопасности граждан.
Социальный субъект административно-правовых отношений органы государственного управления (исполнительной власти) и их должностные лица, наделенные властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера.