Юридическая ответственность в теории права понимается как обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкций) за совершенное правонарушение[52], применение санкций, влекущих для правонарушителя лишения личного, имущественного, организационного характера[53].
В содержание юридической ответственности, действительно, входит и обязанность лица подвергнуться мерам государственного принуждения и само применение таких мер. Юридическая ответственность субъекта природоресурсного права – это основанная на нормах природоресурсного права обязанность лица претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм.
Целью юридической ответственности субъектов природоресурсного права является обеспечение соблюдения ресурсопользователями и иными субъектами природоресурсного права правил, условий, сроков ресурсопользования, возмещение вреда, причиненного природным ресурсам.
Ответственность в сфере использования природных ресурсов и, в особенности, в землепользовании, многими учеными рассматривается как самостоятельный (специальный) вид юридической ответственности[54]. В обоснование приводится довод о том, что иным видам юридической ответственности неизвестны такие санкции за совершенное правонарушение, как изъятие земельного участка или принудительное прекращение субъективного права. Природоресурсное право, кроме изъятия природного объекта, содержащего ресурс, предусматривает такие негативные для ресурсопользователя последствия нарушений права ресурсопользования, как ограничение и приостановление права ресурсопользования.
В рассматриваемых случаях сторонники самостоятельности земельной, экологической ответственности отождествляют меры юридической ответственности и меры защиты нарушенных прав управомоченного лица. Меры защиты могут включать меры, направленные на 1) восстановление правового положения сторон, существовавшего до правонарушения (например, двусторонняя реституция); и 2) предупреждение правонарушения. Прекращение деятельности, могущей повлечь причинение вреда, рассматривается, например, гражданским законодательством в качестве одного из способов защиты гражданских прав в виде предупреждения их нарушения.
В случаях изъятия природного объекта, прекращения, ограничения или приостановления права ресурсопользования государство восстанавливает таким образом свое право на рациональное и безопасное ресурсопользование как собственник ресурса и как суверен. Не случайно ст.ст.27,28 Лесного кодекса РФ устанавливают, что право лесопользования, приостановленное или ограниченное в установленном порядке, может быть восстановлено при устранении лесопользователем обстоятельств, послуживших основанием к его приостановлению или ограничению. Меры ответственности, применяемые государством, не отменяются им при устранении правонарушителем допущенных нарушений. Юридическая ответственность предполагает возникновение для правонарушителя новой, ранее не существовавшей обязанности, что отсутствует в случаях прекращения, ограничения или приостановления права ресурсопользования.
Для привлечения лица к ответственности необходимо наличие следующих предпосылок. 1) Норм, предусматривающих условия, порядок привлечения к юридической ответственности и ее меры. 2) Правонарушение как основание привлечение лица к ответственности. 3) Процессуальный или процедурный акт применения норм права.
I) Нормы, устанавливающие ответственность по природоресурсному праву, содержатся как в природоресурсном законодательстве, так и отраслевом законодательстве, предусматривающем отдельные виды ответственности – гражданском, уголовном, административном, трудовом. Нормы природоресурсного законодательства об ответственности носят отсылочный характер и устанавливают, преимущественно, виды правонарушений, за совершение которых устанавливается юридическая ответственность.
II) Природоресурсное правонарушение является основанием для привлечения лица к ответственности и включает в себя 4 элемента, образующих состав правонарушения: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Для наличия состава природоресурсного правонарушения требуется присутствие всех четырех элементов.
1) Объект природоресурсного правонарушения – охраняемые нормами природоресурсного права общественные отношения по рациональному и безопасному использованию природных ресурсов. Совокупность таких отношений является общим объектом природоресурсного правонарушения. В отличие от него родовой объект – группа общественных отношений по рациональному и безопасному использованию отдельного вида природного ресурса (недр, вод и др.). Если объектом правонарушения всегда являются определенные общественные отношения, то предмет природоресурсного правонарушения – природный ресурс или право на природный ресурс, по поводу которого возникли общественные отношения.
Правонарушения в сфере ресурсопользования посягают на различные общественные отношения. Их можно сгруппировать следующим образом:
Правонарушения, посягающие на отношения собственности на природные ресурсы и информацию о природных ресурсах:
ü самовольное пользование природными ресурсами;
ü непредставление, искажение, сокрытие и иные нарушения права собственности на информацию о природных ресурсах либо нарушение ее конфиденциальности;
ü уничтожение, повреждение природных ресурсов, а также необеспечение сохранности мест их нахождения;
ü самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых.
Правонарушения, посягающие на установленный порядок предоставления права пользования природными ресурсами:
ü нарушение должностными лицами порядка предоставления лицензий на ресурсопользование и изменение условий лицензии;
ü предоставление лицензий на пользование природными ресурсами по основаниям, не предусмотренным законодательством;
ü нарушение требований антимонопольного законодательства при предоставлении права ресурсопользования.
Правонарушения в сфере установленного порядка ресурсопользования:
ü использование природных ресурсов с нарушением условий, установленных лицензией (договором) на ресурсопользование;
ü выборочная добыча природных ресурсов, приводящая к необоснованным потерям их запасов и другие нарушения правил рационального ресурсопользования;
ü нарушение стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с использованием природных ресурсов;
ü уничтожение или повреждение систем разметки мест расположения природных ресурсов;
ü нарушение порядка внесения платы при пользовании природными ресурсами;
ü необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды при ресурсопользовании.
В основе приведенной классификации правонарушений лежит система общественных отношений, возникающих в процессе ресурсопользования. Возможны и иные основания классификации правонарушений, например, по виду юридической ответственности.
Уголовная ответственность предусмотрена за правонарушения в сфере ресурсопользования, представляющие наибольшую общественную опасность. К ним относятся преступления, перечисленные в главе 26 УК РФ «Экологические преступления»: 1) нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне РФ (ст.253); 2) нарушение правил охраны и использования недр (ст.255); 3) незаконная добыча водных животных и растений (ст.256); 4) незаконная охота (ст.258); 5) незаконная порубка деревьев и кустарников (ст.260); 6) уничтожение или повреждение лесов (ст.261).
Административная ответственность устанавливается Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, а также законами субъектов РФ за правонарушения в сфере ресурсопользования, представляющие меньшую, по сравнению с преступлениями, общественную опасность. В КоАП РСФСР такие правонарушения перечислены в главах 6 и 7 Кодекса.
Гражданско – правовая ответственность преследует, главным образом, цель возмещения ущерба, причиненного ресурсопользованием собственнику природного ресурса – государству, ресурсопользователям, а также третьим лицам, не являющимся ресурсопользователями. Особенностью гражданско – правовой ответственности является ее применение к правонарушителю наряду с привлечением его к административной, уголовной ответственности.
Ущерб, подлежащий возмещению правонарушителем, включает затраты на компенсацию ущерба, причиненного природному ресурсу и месту его нахождения, с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду. В соответствии со ст.15 ГК РФ убытки – это расходы, которые необходимо произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения имущества (реальный ущерб) и неполученные в результате нарушений доходы (упущенная выгода).
Специфика природных объектов и ресурсов приводит к тому, что рассчитать подлежащий возмещению ущерб зачастую бывает очень сложно, а иногда и невозможно. Поэтому в природоресурсном праве в этих целях широко используется таксовый метод. Такса – установленная расценка товаров или норма оплаты чего-либо[55].
Существующие попытки выделить в таксах штрафной (административный) элемент вызывают возражения по трем причинам. Во-первых, ни теория права, ни действующее законодательство не предусматривают возможности повторного привлечения к одному и тому же виду ответственности за совершенное правонарушение. Если такса, пусть даже в какой-то части, включает в себя штраф, взыскиваемый в административном порядке, то наложение другого штрафа за то же правонарушение невозможно. Во-вторых, действующее законодательство рассматривает таксы именно как способ исчисления ущерба, причиненного природным ресурсам. Статья 56 ФЗ РФ «О животном мире», ст.87 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» ставят знак равенства между таксами и ущербом. В третьих, ст.87 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» устанавливает правило, в соответствии с которым, с согласия сторон, по решению суда причиненный вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств. Если ущерб, исчисленный по таксам, может быть возмещен силами и средствами самого причинителя вреда, то придется признать, что одним из видов административных взысканий является устранение правонарушителем последствий своего противоправного действия, что не предусмотрено ст.24 КоАП РСФСР, устанавливающей исчерпывающей перечень видов административных взысканий. Видимо там, где расчет реального ущерба невозможен, целесообразно устанавливать штрафные санкции за нарушение природоресурсного законодательства, не отождествляя их с таксами[56].
Таксовый метод применяется при исчислении ущерба, причиненного лесным ресурсам, ресурсам животного мира (при охоте, рыболовстве). Величина такс устанавливается, как правило, в размере, кратном минимальному размеру оплаты труда. Ущерб, причиненный водным ресурсам, ресурсам недр, определяется на основании методик по оценке и возмещению вреда. При отсутствии методик и такс размер ущерба определяется по фактическим затратам, понесенным на восстановление природного ресурса. В необходимых случаях могут использоваться все перечисленные способы определения ущерба и в любых сочетаниях.
Ответственность за природоресурсные правонарушения по трудовому праву включает дисциплинарную и материальную ответственность и обусловлена наличием трудовых отношений между работником и работодателем. Именно в ходе выполнения своих трудовых обязанностей работником причиняется вред природным ресурсам, который впоследствии подлежит возмещению работодателем. В порядке регресса работодатель вправе взыскать понесенные им расходы с виновного работника, либо наложить на него дисциплинарное взыскание.
Материальная ответственность по трудовому праву отличается от гражданско – правовой, в частности, тем, что размер ущерба ограничен прямым действительным ущербом и, по общему правилу, не должен превышать среднего месячного заработка работника. В полном объеме ущерб подлежит возмещению работником в случаях, прямо предусмотренных трудовым законодательством
Дисциплинарная ответственность работника может возникнуть в связи с тем, что работник, недобросовестно исполняя свои трудовые обязанности, предусмотренные законом, трудовым договором, должностными инструкциями, другими локальными нормативными актами, причиняет вред природным ресурсам. К видам дисциплинарных взысканий КЗоТ РФ относит замечание, выговор, строгий выговор, увольнение.
2) Объективная сторона природоресурсного правонарушения включает в себя противоправное использование природных ресурсов, наступивший вредоносный результат и причинную связь между противоправным ресурсопользованием и результатом.
Ответственность за природоресурсные правонарушения в ряде случаев может наступать в отсутствие общественно опасных последствий. Так, незаконная охота (ст.258 УК РФ) является оконченным преступлением с момента начала охоты, независимо от того, удалось ли охотнику незаконно добыть дичь или зверя. В других составах наступление общественно опасных последствий является обязательным, например незаконная порубка деревьев и кустарников (ст.260 УК РФ).
К видам вреда, причиненного незаконным ресурсопользованием, относятся экономический, экологический и антропологический вред [57]. Помимо этого, природоресурсными правонарушениями гражданину может причиняться моральный вред (физические и нравственные страдания), юридическому лицу – вред, заключающийся в умалении его деловой репутации.
Экономический вред причиняется, как правило, одному или нескольким природным ресурсам и может быть оценен в стоимостном выражении в виде убытков (включая упущенную выгоду). Непосредственным объектом экономического вреда является право собственности на природные ресурсы и права на природные ресурсы ресурсопользователей и ресурсодержателей. Экономический вред, сам по себе, может и не оказывать сколько-нибудь заметного влияния на состояние природных ресурсов. Самовольная порубка деревьев и кустарников, нарушив право собственника на участок лесного фонда, может, при известных условиях, принести даже пользу окружающей среде. Отсутствие вреда природным ресурсам характерно и для их незаконного поиска, оценки, изучения.
Экологический вред наносится всей экосистеме в целом и может явиться как результатом нерационального и небезопасного ресурсопользования, так и результатом загрязнения окружающей среды отходами промышленности, транспорта и т.п.
Антропологический вред, являясь разновидностью экологического, предполагает причинение ущерба жизни и здоровью человека, в частности, в результате использования природных ресурсов с нарушением требований безопасного ресурсопользования. Вред жизни и здоровью может причиняться как работникам, непосредственно занимающимся использованием природных ресурсов, так и иным гражданам в результате воздействия ресурсопользования на природные объекты.
3) Субъектом природоресурсного правонарушения может являться дееспособное лицо, совершившее правонарушение в сфере ресурсопользования. Субъектов ответственности по природоресурсному законодательству можно дифференцировать по видам юридической ответственности. По уголовному и административному законодательству субъектами преступлений и административных правонарушений могут являться дееспособные граждане и должностные лица в возрасте старше 16 лет. Ответственность по трудовому праву (дисциплинарная и материальная) может наступать с появлением трудовой правосубъектности, т.е. с 15 лет. Гражданская дееспособность в полном объеме возникает у гражданина с 18 лет, либо с 16 лет в случае его эмансипации или заключения брака до достижения возраста 18 лет.
К различным видам ответственности за незаконное ресурсопользование могут привлекаться и должностные лица специально уполномоченных государственных органов по управлению использованием и охраной природных ресурсов при нарушении ими правил предоставления ресурсов в пользование. Гражданско – правовая ответственность государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов за нарушения прав ресурсопользователей возникает в случае издания ими правых актов, не соответствующих природоресурсному законодательству. Вред, причиненный ресурсопользователю такими актами, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, ее субъекта или казны муниципального образования в соответствии со ст.1069 ГК РФ.
4) Субъективная сторона природоресурсного правонарушения – вина – есть отношение правонарушителя к совершенному им противоправному деянию и его вредным последствиям в виде умысла или неосторожности.
По общему правилу юридическая ответственность за совершенное правонарушение может наступать лишь при наличии вины. Ответственность без вины предусмотрена нормами гражданского права и наступает за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст.1079 ГК РФ). Иногда такую ответственность называют объективной, поскольку основанием ответственности служит факт причинения вреда, а формальным основанием – норма права. Ответственность, предполагающая обязательное наличие вины как субъективного основания юридической ответственности, при этом называется субъективной[58].
Действующим законодательством регулируется возмещение вреда, причиненного объектами животного мира. Статья 56 ФЗ РФ «О животном мире» предусматривает ответственность за вред, причиненный сельскому, водному, лесному хозяйству объектами животного мира. В рассматриваемом случае диких животных, способных нанести вред, следует отнести к источникам повышенной опасности, хотя гражданское законодательство их не упоминает. Вред, причиненный дикими животными, должен быть возмещен независимо от вины ресурсопользователей, во владении и пользовании которых находятся объекты животного мира. Статья 56 ФЗ РФ «О животном мире» установлено, что ущерб, причиненный объектами животного мира, если он не может быть предотвращен, взыскивается в пользу потерпевших из фондов экологического страхования, если пользователь животного мира является членом такого фонда.
III) Процессуальный или процедурный акт применения норм права, устанавливающих ответственность за природоресурсные правонарушения, завершает деятельность компетентных органов по привлечению правонарушителя к юридической ответственности. Среди органов, принимающих акты по привлечению субъектов природоресурсного права к юридической ответственности, можно выделить:
1) судебные органы – суды общей юрисдикции, мировые судьи, осуществляющие судопроизводство по уголовным, гражданским и административным делам, арбитражные суды, рассматривающие подведомственные им дела;
2) государственные органы и должностные лица, наделенные правом налагать административные взыскания. К ним относятся органы внутренних дел, административные комиссии, специально уполномоченные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов;
3) руководители юридических лиц осуществляют привлечение виновных работников к материальной (в пределах месячного заработка) и дисциплинарной ответственности.
Споры, возникающие в ходе использования природных ресурсов, могут рассматриваться и разрешаться органами государственной власти, судами, арбитражными судами, административными органами, уполномоченными на рассмотрение споров в сфере ресурсопользования и внесудебными органами, рассматривающими гражданские споры.
Решение по любому спору, вынесенное в административном порядке или в порядке, предусмотренном трудовым законодательством, может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. К несудебным органам, рассматривающим дела, возникающие из гражданско – правовых правоотношений, относятся третейские суды Российской Федерации и международные арбитражные органы.
В судах и арбитражных судах рассматриваются:
ü финансовые, имущественные и иные споры, связанные с использованием природных ресурсов;
ü жалобы на решения органов государственной власти, противоречащие природоресурсному законодательству, в том числе об отказе в предоставлении лицензии на ресурсопользование, о досрочном прекращении, ограничении или приостановлении права ресурсопользования;
ü жалобы на действия и решения должностных лиц и органов, противоречащие природоресурсному законодательству;
ü жалобы на противоречащие природоресурсному законодательству стандарты (нормы, правила) по технологии ведения работ, связанных с ресурсопользованием;
ü жалобы на неправомерные действия работодателей в связи с привлечением работника к материальной и дисциплинарной ответственности.
По соглашению между сторонами спора он может быть передан на рассмотрение третейского суда или международных арбитражных органов.
Органы государственной власти рассматривают споры о пользовании, владении и распоряжении природными ресурсами, возникающие между субъектами Российской Федерации, между Российской Федерацией и ее субъектами, если такие споры не переданы на рассмотрение Верховного Суда РФ распоряжением Президента РФ. Указанные споры могут возникать по вопросам совместного пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности Российской Федерации, ресурсами находящимися в собственности субъектов РФ, другим вопросам ресурсопользования.
Поресурсное законодательство устанавливает общее требование, в соответствии с которым сделки, совершенные с его нарушением, являются недействительными, а при противоречии между природоресурсным законодательством и иными законами и нормативными актами применяются нормы природоресурсного права. Эти требования свидетельствуют о том, что субсидиарное применение норм гражданского и иных отраслей российского права для регулирования природоресурсных отношений допускается лишь в случаях, прямо указанных в Водном, Лесном кодексах РФ, федеральных законах «О недрах», «О животном мире», «О природных лечебных ресурсах», иных поресурсных законах и подзаконных нормативных актах.
ПРОГРАММА КУРСА
«ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО РОССИИ»
ОБЩАЯ ЧАСТЬ ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА