Представительные органы, порядок их формирования и организации работы
Представительными органами местного самоуправления являются дума, муниципальное собрание, муниципальный комитет, совет и т.п., представляющие собой коллегиальный орган местного самоуправления. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и в соответствии с порядком, установленным Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст.15). Название, полномочия, структура, организационные формы деятельности и численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Срок полномочий депутата не может быть менее 2 лет и не более 5 лет, что определяется уставом муниципального образования.
Свои полномочия депутаты осуществляют на общественных началах или на постоянной основе с момента их избрания и до выборов нового состава депутатов.
Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа местного самоуправления, который организует работу этого органа: созывает и ведет заседания, подписывает решения представительного органа и осуществляет другие полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентов работы представительного органа.
Если уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В таких случаях председатель представительного органа из состава депутатов не избирается, а его функции выполняет глава муниципального образования – выборное должностное лицо.
Представительный орган образует из числа депутатов комиссии, комитеты, другие органы для подготовки вопросов к рассмотрению на заседании представительного органа. К работе этих структурных органов могут привлекаться на общественных началах специалисты (экономисты, социологи и т.п.). Решения комитетов и комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер.
Депутаты представительного органа могут объединяться в депутатские группы (фракции) по партийной принадлежности, политическим и иным интересам. Подобные группы регистрируются в представительном органе.
Депутаты, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы. Эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, органами территориального общественного самоуправления, изучают общественное мнение, ведут прием избирателей, участвуют в решении вопросов благоустройства территории.
Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа осуществляется обычно через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В этих же целях представительный орган в соответствии с уставом может создавать и собственный аппарат.
Основной формой деятельности представительного органа является сессия (заседание), периодичность созыва которых определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа - как правило не реже одного раза в месяц, в соответствии с планом работы представительного органа. Кроме плановых заседаний могут созываться внеочередные сессии (заседания) по инициативе главы муниципального образования или по требованию депутатов. Для полномочия сессии обычно необходимо присутствие двух третей состава депутатов, конкретное количество депутатов (кворум) устанавливается уставом муниципального образования.
Депутаты, как правило, работают на непостоянной основе, однако представительный орган может принять решение о работе всех депутатов на постоянной основе. Депутаты, работающие на постоянной основе из местного бюджета получают заработную плату, размер которой устанавливается решением представительного органа.
В соответствии с законодательством депутату установлены соответствующие полномочия, гарантии и льготы, которые находят свое отражение в уставе муниципального образования и решениях представительного органа местного самоуправления.
Исполнительные органы местного самоуправления
Муниципальные образования в структуре органов местного самоуправления создают кроме представительного органа и иные органы. К иным органам относятся исполнительные органы местного самоуправления. Это соответствует положениям ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенным наименованием исполнительного органа местного самоуправления в России является «администрация муниципального образования» или «местная администрация». Опираясь на федеральное законодательство и законы субъектов Федерации муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную схему исполнительного органа.
Факторами, влияющими на выбор организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления являются: размер и уровень социально-экономического развития территории, численность населения, финансовые возможности, национальные и иные местные традиции и др. В крупных муниципальных образованиях исполнительные органы имеют разветвленную структуру и относительно большой штат. Устанавливая штатное расписание исполнительного органа, муниципальное образование руководствуется реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утвержден законом субъекта Федерации.
В Законе об общих принципах организации местного самоуправления предлагаются возможные варианты образования исполнительных органов. Может предусматриваться должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Он может именоваться главой, мэром города, района и т.п. Руководство исполнительным органом он осуществляет на принципе единоначалия. Глава муниципального образования может избираться населением или представительным органом из числа его депутатов. Это высшее должностное лицо муниципального образования.
Другой возможный вариант организации руководства исполнительным органом местного самоуправления предусматривает учреждение должности главы администрации. В отличие от главы муниципального образования он не может возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления, не входит в состав представительного органа и не может председательствовать на его заседаниях, а является только руководителем администрации муниципального образования и замещает эту должность на контрактной основе (трудового договора).
Закон об общих принципах организации местного самоуправления не исключает возможности образования коллегиального органа управления в системе местного самоуправления.
В соответствии с уставом муниципального образования руководитель исполнительного органа либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа назначает своих заместителей и распределяет между ними обязанности. Обычно в сфере финансово-экономической деятельности, социальной защиты населения и социальной политики, коммунально-бытового обслуживания и др.
Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и др.). Имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.
Структурные подразделения исполнительного органа создаются в соответствии со схемой управления конкретным муниципальным образованием, возглавляются руководителем и имеют соответствующие полномочия по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности в определенной сфере согласно уставу муниципального образования и законодательству. Структурные подразделения в соответствии с уставом могут наделяться правами юридического лица.
Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа, организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями, которые утверждаются в порядке, установленном уставом муниципального образования. Сотрудники структурных подразделений исполнительного органа действуют на основании должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего подразделения по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления.
Управления и отделы исполнительного органа самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями. При структурных подразделениях в качестве совещательных органов могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы, рекомендации которых, в случае необходимости, могут оформляться в форме приказов соответствующих руководителей исполнительного органа.
Вопрос 3. Что такое вопросы местного значения?
Ответ: Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органам и местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.
Вопрос 4. Местное самоуправление Финляндии?
Ответ: Статья об устройстве местного самоуправления в Финляндии перекликается с заданной сайтом темой о необходимости создания механизмов народовластия на местах. Тема достаточно актуальная в связи с последними событиями в Кущёвке, а также по всей России. В условиях, когда главный «либерал» страны лишь имитирует либеральную деятельность, в условиях жёсткой вертикали режима, власть всё уверенней переходит на местах к коррумпированным чиновникам, сросшимся с криминалом, то есть мафиям. Тем интересней будет узнать, как даже в условиях ограниченного самоуправления в странах Запада – народ сам успешно решает свои проблемы, зачастую без единой системы образования, единого социального страхования и прочих единых совершенно ненужных вертикальных систем.
***
История убедительно показывает, что самоуправление Руси далеко не чуждо. Но империя и самоуправление – понятия трудно совместимые, что особенно проявилось в советский и постсоветский периоды отечественной истории. Элементы самоуправления, если и появлялись, то находились под строгим контролем государственной власти. Как ни парадоксально, второе дыхание местное самоуправление получило после Февральской революции 1917 года и просуществовало первые годы советской власти. Но руководящая роль коммунистической партии опять всё испортила. После гражданской войны, в период восстановления, расширение полномочий местной власти, придание ей характера местного самоуправления для Советского правительства было шагом вынужденным, но на том этапе необходимым. Однако оно было кратковременным.
Совсем иная судьба местного самоуправления сложилась в Финляндии – бывшем осколке империи. После того, как в 1917 г. Финляндия стала независимым государством, ее коммунальное управление получило возможность совершенно самостоятельного развития, впрочем, не без существенного воздействия на него аналогичного процесса в других северных странах.
Система местного самоуправления Финляндии не подвергалась радикальным реформам с момента получения страной независимости в 1917 году. Однако постепенное ее изменение проходило почти непрерывно, и в итоге она была реформирована довольно серьезно. В целом период с 1944 по 1990 годы характеризовался ростом количества полномочий и ресурсов муниципалитетов. В 1948 г. законы, касающиеся управления городами и сельскими коммунами, были собраны и изданы в виде одного закона. В изданном в 1987 г. законе о коммунах городские и сельские коммуны уже не различаются. В 1995 г. принят новый закон о местном самоуправлении.
После 1990 года ограниченность ресурсов сделала необходимым повышение эффективности деятельности муниципалитетов. Основная задача закона 1995 года состояла в том, чтобы предоставить местным властям большую свободу действий: тем самым они смогли бы оптимизировать решения в соответствии с локальными потребностями. В настоящее время система вновь серьезно модифицируется, что делает жизнь муниципалитетов несколько неспокойной.
Ныне Финляндия, пожалуй, одно из самых децентрализованных государств в мире (наравне с Данией). Здесь полномочия местных властей и доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны больше, чем где-либо еще. Финляндия также уверенно входит в пятерку наименее коррумпированных стран мира. Благосостояние людей здесь во многом основывается на мощном местном самоуправлении.
Сегодня Финляндия делится на губернии, уезды и коммуны. В стране насчитывается 12 губерний, во главе правления каждой из которых стоит назначенный губернатор. Да, губернатора назначает президент. Но и полномочия у губернатора в Финляндии не те, что в нынешней России. Губернское правление – это учреждение, относящееся к министерству внутренних дел. Его задача заключается в развитии всей губернии. В губернском правлении имеются общий отдел, отдел по делам социального обеспечения и здравоохранения, отдел по делам школ, губернская контора, а также губернский суд, который рассматривает, в частности, административные вопросы. Высшим органом управления уезда является уездная управа.
Но главная власть сосредоточена на местах, в коммунах (сами финны в этом слове ничего плохого не находят, как, впрочем, и французы). В 2009 году в стране насчитывалось 348 муниципальных образований (коммун). Столица – Хельсинки с населением 583 тыс. человек (приблизительно как Ярославль, только с метрополитеном) представляет собой одну коммуну. Самый маленький муниципалитет – остров Соттунга в Балтийском море – насчитывает всего 120 жителей. Муниципальные образования страны сильно отличаются друг от друга, однако формально имеют равные полномочия. В среднем муниципальное образование имеет 15 200 жителей и площадь 873 кв. км, но при этом примерно половина коммун насчитывает менее 6 тыс. жителей. Как именно должно называться муниципальное образование – городом или сельским муниципалитетом – решает муниципальный совет. Сельский муниципалитет, как правило, состоит из нескольких поселков или деревень, не имеющих собственной администрации. Формально между городами и сельскими муниципалитетами нет разницы. В Финляндии нет аналогов российским субъектам Федерации или районам, а размер финского сельского муниципалитета больше, чем российского сельского поселения.
Главным органом в муниципалитете является муниципальный совет. Члены совета каждые четыре года избираются населением на местных выборах. На последних из них, прошедших в 2008 году, три крупнейшие политические партии набрали примерно равное количество голосов – около 20 % каждая, а остальные пять партий получили по четыре с лишним процента голосов. При этом активность избирателей составила 61,3 %. По состоянию на 2009 год, 37 % членов муниципальных собраний – женщины.
Муниципальное собрание назначает политический исполнительный орган для подготовки политической повестки собраний и выполнения принятых решений. Несколько его комитетов по секторам (образование, промышленность, социальные вопросы, здравоохранение) также назначаются советом. Все партии, получившие представительство в муниципальном совете, имеют своих представителей также в исполнительном органе и в его комитетах в соответствии с количеством полученных голосов избирателей. Таким образом, все партии принимают участие в политических решениях, а потому оппозиция на местном уровне как таковая отсутствует. Многие члены финского парламента и даже министры одновременно являются членами муниципальных советов. Большинство депутатов парламента начинали свои политические карьеры именно там.
Финны не избирают главу администрации. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом и ответственен перед ним. Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата. Тем самым обеспечивается устойчивость в деятельности муниципалитета. Финны предпочитают профессионализм и компетентность популистским резким изменениям. Большинство муниципальных менеджеров имеет ту или иную университетскую степень, а примерно половина из них изучала местное самоуправление в Университете Тампере. Собрание может уволить менеджера по юридическим основаниям, однако на практике это происходит достаточно редко.
Финские коммуны предоставляют населению широкий спектр публичных услуг. К ним относятся социальное обеспечение (ежедневный уход за детьми, уход по старости, инвалидности и бедности), здравоохранение (все клиники), образование (начальное, среднее и профессионально-техническое), защита окружающей среды в местном масштабе, а также инфраструктура (городское планирование, местные дороги и улицы, водопровод, канализация и т. д.). Многие муниципалитеты добровольно берут на себя дополнительные задачи: центральное отопление, электричество и общественный транспорт.
В финских муниципалитетах работает порядка 424 тыс. человек. Это 79 работников на 1000 человек населения, то есть примерно 20 % всей рабочей силы Финляндии: в два раза больше, чем государственных служащих.
Средний годовой бюджет коммуны в 2009 году составлял 7100 евро на одного жителя. Таким образом, в Финляндии общий объем муниципальных бюджетов примерно равен государственному бюджету. Муниципальный совет принимает местный бюджет, а также устанавливает местные налоги и сборы. Данные решения не нуждаются в дополнительном одобрении государства.
В среднем 47 % доходов местного бюджета – поступления от местных налогов, 27 % – дополнительные доходы, 19 % – государственные субсидии, 4 % – займы, 2 % – инвестиционные доходы, и 1 % – иные доходы. Главный источник местных налоговых доходов – налог на заработную плату, который составляет от 15 до 21 % зарплат жителей муниципалитета (в среднем в 2009 году – 18,6 %). Муниципальный совет устанавливает этот процент ежегодно. В определенных законом рамках Совет ежегодно устанавливает налог на имущество, определяемый как часть стоимости земли и строений. Вся городская недвижимость, включая находящуюся в государственной собственности, облагается налогом на имущество, и все поступления по нему получает муниципалитет. Уровень налога на имущество в 2009 году варьировался между муниципалитетами, составляя в среднем 0,5–1 % от стоимости имущества. В определенных условиях эта планка может достигать и 3 %. Причем постоянное жилище облагается низким налогом, в то время как строительные площадки, напротив, могут облагаться очень высоким налогом. Стоимость облагаемого налогом имущества определяется государственными налоговыми органами.
Приблизительно 22 % собираемого налога на прибыль предприятий также идет муниципалитету. Что же касается налога на заработную плату, то здесь еще и государство забирает часть заработной платы, используя прогрессивную шкалу налогообложения. В целом средний финн отдает 30–35 % своей зарплаты в местный и государственный бюджеты. Налог на добавленную стоимость и налог на доходы от недвижимости полностью идут в государственный бюджет. Их сбор осуществляет государственная налоговая служба, которая зачастую знает о доходах граждан лучше, чем они сами. Поэтому в Финляндии практически нет «серой» экономики.
Дополнительные доходы бюджета формируются за счет муниципальных сборов, привязанных к определенным услугам. Так, сборы уплачиваются населением за воду и энергию (реальная стоимость), дневной уход за ребенком в детском саду (часть реальной стоимости в зависимости от доходов семьи), услуги здравоохранения (5–10 % стоимости), помощь пожилым людям (часть стоимости в зависимости от доходов клиента). При этом школы бесплатны, включая книги, питание и транспортировку к месту учебы.
Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном – чтобы выравнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают. В то же время в отдаленных районах севера и востока страны, где расстояния и издержки высоки и где существенен уровень безработицы, объем субсидий может превышать 50 % доходов местных бюджетов. Объем субсидий рассчитывается на основе математической формулы и не зависит от политического решения или субъективного мнения какого-либо представителя государства.
Существует также небольшая специальная государственная поддержка для муниципалитетов, попавших в затруднительное финансовое положение. Министерство финансов Финляндии ежегодно предоставляет временную финансовую помощь 20–30 беднейшим муниципалитетам. К сожалению, количество бедных муниципалитетов в последнее время возросло, притом что ресурсы государства для предоставления им поддержки, не увеличиваются.
Вопрос 5. Способы формирования представительного органа муниципального района?
Ответ: Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района: на основе прямого голосования на муниципальных выборах или путем делегирования в районный представительный орган глав и депутатов поселений. При этом решение о выборе одного из предусмотренных способов зависит только от представительных органов поселений.
Оценивая положительные и отрицательные стороны этих двух способов формирования представительного органа муниципального района следует отметить, что переход к формированию представительного органа муниципального района по принципу делегирования приведет к усложнению бюджетного процесса не только в муниципальном районе, но и поселениях, т. к. в соответствии с положениями ч. 4
ст. 53 и ч. 2 ст. 55 Федерального закона № 131-ФЗ в муниципальных районах, в которых формирование представительных органов осуществляется по принципу делегирования, расходы бюджетов на решение вопросов местного значения, установленных пунктами 5, 6, 12 - 14, 16 ч. 1 ст. 15, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района. При этом размер указанных субвенций определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг.
Вопрос 6. Социально-экономическая ситуация в муниципальном образовании (по месту жительства)?
Ответ: