Расторжение служебного контракта Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» содержит норму о том, что основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государственного служащего, устанавливаются федеральным законом о виде государственной службы.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» этому вопросу посвящена специальная глава «Основания и последствия прекращения служебного контракта». Единое применение законодательства о государственной службе в части ее прекращения невозможно без введения единообразной законодательной терминологии. Для обозначения названных явлений в законах используются следующие термины: «прекращение государственной службы», «прекращение действия контрактов», «увольнение в запас или в отставку» (ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»); «прекращение гражданской службы» (ст. 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), «прекращение государственно-служебных отношений» (ч. 2 ст. 31 того же Федерального закона), «прекращение служебного контракта», «увольнение с гражданской службы», «расторжение служебного контракта», «освобождение от замещаемой должности» (ст. 33 и др. того же Федерального закона).[20]
Анализ терминологии позволяет выстроить определенную иерархию понятий. Так, общим является термин «прекращение государственной службы», что означает прекращение прохождения гражданином государственной службы любого вида. К сожалению, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не раскрывает и не развивает данное понятие, а это, между тем, способствовало бы укреплению единства статуса и формированию единого корпуса государственных служащих, упростило бы переход из одного вида государственной службы в другой. Далее следует понятие «прекращение государственной службы какого-либо вида», например, прекращение гражданской службы, к сожалению, данный термин также не раскрывается в законодательстве. Однако именно этот термин может стать обобщающим для гл. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».[21]
Прекращение гражданской службы, с точки зрения теории права, предусматривает сложные правоотношения, связанные с прекращением государственно-служебных отношений между государством и гражданским служащим, характеризующихся исполнением им обязанностей по должности государственной гражданской службы. Наряду с этим законодатель ввел понятие «увольнение с гражданской службы», которое не имеет самостоятельного содержания и, по сути, тождественно понятию «прекращение гражданской службы». В результате применения положения, содержащегося в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданского служащего, который выиграл конкурс на иную должность гражданской службы, надо сначала уволить с гражданской службы, а затем вновь на нее принять, что представляется не вполне логичным.
Думается, что возможно установить в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» четкое разграничение оснований прекращения и изменения государственно-служебных отношений. Прекращение гражданской службы как правоотношения должно состоять из нескольких составляющих: прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы, что может означать либо прекращение государственной службы вообще, либо переход на государственную службу иного вида.
В качестве основания изменения государственно-служебных отношений можно было бы ввести термин «увольнение с замещаемой должности гражданской службы», предусматривающий прекращение служебного контракта по замещаемой должности гражданской службы, освобождение от нее в связи с назначением на иную должность гражданской службы (по переводу, по результатам конкурса) в том же (или ином) государственном органе. Отношения, связанные с государственной гражданской службой при этом продолжаются. Такое деление имеет практическое значение и его вполне целесообразно закрепить на законодательном уровне. Рассмотрим основные этапы прекращения гражданской службы.[22]
Прекращение служебного контракта — это прекращение действия соглашения сторон государственно-служебных отношений, утрата им своей юридической силы, которая может произойти в связи с волеизъявлением сторон, а также помимо их воли, по обстоятельствам, от них не зависящим. Освобождение от замещаемой должности — акт государственного органа о прекращении исполнения гражданским служащим должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, он носит характер, противоположный акту о на- значении на должность. Хронологически он может следовать: либо за соглашением сторон о расторжении служебного контракта (п. 1 ч. 1 ст. 33 Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации») либо предшествовать факту прекращения служебного контракта (п. 4 ч. 1 той же статьи). Увольнение с гражданской службы — термин, который не означает обязательного этапа прекращения гражданской службы, а лишь свидетельствует об освобождении гражданина от любых обязательств, связанных со служебным контрактом.
Общие основания прекращения служебного контракта перечислены в ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Основным недостатком этой статьи является ее неполнота, так как перечень не включает все основания прекращения служебного контракта. Так, на наш взгляд, имеющийся перечень необходимо дополнить следующими основаниями: — отказ государственного служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в ином государственном органе при ликвидации государственного органа (ст. 31 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); — признание гражданского служащего не выдержавшим испытание (п. 2 ч. 7 ст. 27 того же Федерального за- кона); — отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной пере- подготовки или повышения квалификации в связи с рекомендациями аттестационной комиссии (ч. 17 ст. 48 Федерального закона).[23]
Особо следует урегулировать вопрос о перезаключении служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, с лицами, достигшими возраста 60 лет, на срочный служебный контракт (ч. 5 ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Термин «перезаключение» представляется не вполне точным, в данном случае существует обязанность представителя нанимателя прекратить один вид контракта и заключить новый срочный контракт. В этой связи целесообразно отказаться от понятия «перезаключение» и прописать процедуру прекращения контракта, заключенного на неопределенный срок в связи с достижением 60-летнего возраста и прекращением государственной службы в связи с отказом гражданского служащего от заключения срочного служебного контракта.
Данное основание также должно быть внесено в перечень ст. 33, в том числе необходимо в специальной статье Федерального закона установить обязанность представителя нанимателя предупреждать гражданского служащего о возможном расторжении служебного контракта за один месяц до наступления соответствующего обстоятельства и направлять служащему предложение о заключении нового срочного служебного контракта. Представитель нанимателя может заключить срочный служебный контракт только один раз, при этом он может предложить любой срок контракта — от 1 года до 5 лет. Содержание служебного контракта и акта о назначении на должность следует дополнить таким положением как описание служебного места гражданского служащего, то есть места нахождения того структурного подразделения, в котором непосредственно служит гражданский служащий (адрес, здание, кабинет и т. п.), где он должен находиться большую часть времени осуществления своих должностных обязанностей. В данном случае можно использовать опыт трудового законодательства. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ в ст. 57 ТК РФ введены два понятия: «место работы» и «рабочее место». «Место работы» — это место нахождения юридического лица кое уточнение необходимо для правильного оформления мер взыскания за прогул (пп. «а», п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона).[24]
Невозможным для реализации представляется положение ч. 4 ст. 35 Федерального закона, в соответствии с которым «по истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории “руководители” или “помощники (советники)”, гражданский служащий может быть назначен на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы, за исключением случая совершения им виновных действий, если данное условие предусмотрено срочным служебным контрактом». Ранее замещаемая должность должна стать вакантной и на нее должен быть объявлен конкурс, кроме того, срочный служебный контракт не может касаться порядка замещения иных должностей. Данную часть, безусловно, надо исключить. Большое количество вопросов кадровых служб вызывает ст. 39 Федерального закона, посвященная приостановлению служебного контракта.
Неясна сама процедура приостановления контракта, связанная с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Если контракт приостанавливается, то гражданину надо гарантировать возможность его возобновления, однако таких гарантий в законе нет. Каким образом будет в этом случае исчисляться стаж государственной службы, какие записи следует сделать в трудовой книжке? Кроме того, в Федеральном законе нет указания на невозможность приостановить срочный служебный контракт. Без законодательного заполнения этих пробелов применение ст. 39 представляется невозможным.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, совершенствование института государственной службы, в том числе порядка оформления трудовых отношений государственных служащих, необходимо с тем, чтобы служащие «могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью». В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии.
Вступление в силу Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» завершили институционально-правовое оформление государственной гражданской службы как вида государственной службы Российской Федерации.
Новеллы федерального законодательства, а также принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации закрепляют инновационные подходы, воспринятые отечественной практикой государственного управления. В некоторых источниках говорится, что в России, не существует официально признанной самостоятельной научной дисциплины о государственной службе как системы теорий, идей, представлений о правовом регулировании государственно-служебных отношений.
Служебный контракт является одним из нововведений в области государственно-служебных правоотношений. Слово «нововведение» в предыдущем предложении при желании можно было бы взять в кавычки, учитывая то обстоятельство, что, по сути, служебный контракт имеет много общего с трудовым договором, однако если подходить формально, то ранее в сфере государственной службы такого понятия, как служебный контракт, не существовало. Нововведением служебный контракт является только по форме, так как по содержанию он перекликается с трудовым договором, понятие которого содержится в Трудовом кодексе Российской Федерации. С той же последовательностью, с которой «рабочее время» стало «служебным временем», «рабочая неделя» - «служебной неделей», «дисциплина труда» - «служебной дисциплиной», трудовой договор был преобразован в служебный контракт. Нельзя сказать, что все дело ограничилось простым переименованием и на этом закончилось - служебный контракт в настоящее время является понятием, которое довольно органично вписывается в систему государственно-служебных отношений и имеет свои специфические особенности и отличия от трудового договора.
Библиографический список: