Советы как новая форма власти и управления в условиях жесткого противоборства классовых сил не были и объективно не могли стать «общедемократическими» органами и выражать интересы всех классов и сословий тогдашней России. Чтобы выжить, они должны были строиться по строго классовому принципу, со всеми вытекающими из этого последствиями - положительными и отрицательными.
В 1921 г. не только при губерниях, но и при уездных исполкомах для планирования хозяйства были созданы экономические советы или совещания (ЭКОСО), а при них - плановые комиссии. Согласно постановлению ВЦИК экономические совещания должны были согласовывать, регулировать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на подведомственной территории, рассматривать их хозяйственные планы, согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами центральных органов.
Начали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами, необходимыми местным
Советам для обеспечения переданной им компетенции. 22 августа 1921 г. появился декрет СНК о местных денежных средствах, а в ноябре 1923 г. принято положение об имуществе местных Советов. Это несомненное влияние НЭПа, обусловившего формирование на местах всего спектра собственности: государственной, муниципальной, кооперативной, частной, личной. Восстановление налоговой системы и платежей за услуги (в первую очередь, квартирной платы), связанное с отказом от бестоварных отношений, принудительного распределения и переходом к так называемой модели «социализма товарно-денежных отношений», привели к тому, что доходы от налогов и плата за услуги также постепенно были переданы в ведение местных Советов.
В 20-е годы в стране была осуществлена крупная административнотерриториальная реформа. В основу построения новой системы территориального управления были положены три главных принципа:
1) экономический, т. е. формирование административно-территориальных единиц как экономически организованных комплексов (объединений) с учетом природных, хозяйственных и иных ресурсов и перспектив развития;
2) национальный, т. е. соблюдение политики партии большевиков в национальном вопросе;
3) политический, т. е. максимальное укрепление государственного аппарата, приближение его к населению.
В результате реформы страна делилась на области и края, включавшие по несколько губерний, а также на округа, районы и волости. Однако такой тип административно-государственного устройства оказался нежизнеспособным и в последующем, в 30-е гг., был видоизменен.
В 1924 г. Советское правительство вплотную подошло к разграничению статуса сельских и городских поселений. Основной формой первых стал административно-территориальный район, который мыслился и формировался в качестве основной административно-хозяйственнополитической единицы, в границах которой сосредоточивался весь спектр производственных (в основном сельскохозяйственных), партийных и организационных функций, а также культурных, социальных, демографических. Через становление и развитие системы органов районных и сельских Советов последовательно осуществлялся принцип органического объединения и сращивания государственной власти с общественным самоуправлением. Местное самоуправление сводилось к возложению на органы Советской власти и выборные общественные организации задач государственного управления, обеспечения на местах соблюдения классовых интересов.
Первым законодательным актом, заложившим основы советского городского самоуправления, было Положение о городских Советах, введенное в действие в декабре 1925 г. На его основе городские Советы создавались во всех городах и поселках городского типа и устанавливалось, что они «в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве».
Одновременно вышел декрет «О выделении самостоятельных городских бюджетов». Хозяйственная функция Советов наращивалась в основном по «горизонтали»: шла передача им государственных функций от местных органов ВСНХ и СТО и постепенное прекращение деятельности этих органов, что позволило ликвидировать засилье этих ведомств на местах.
К 1926 г. городские Советы, по существу, стали хозяевами подведомственных им территорий. Они получили в сфере управления, охраны государственного и общественного порядка право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии, определять избирательные районы и порядок проведения выборов.
Образование СССР не повлияло решительным образом на суть советской государственности. Фактически был лишь повышен статус ряда высших и центральных органов. Они получали статус общесоюзных органов, при этом часто число представителей республик в них не увеличивалось.
Сложившаяся ситуация была явно невыгодна для России, т. к. последняя теряла ряд своих центральных органов власти и управления (например, Всесоюзный съезд Советов).
Сразу после взятия власти в октябре 1917 года лидер большевиков Владимир Ленин призвал к применению государственных принудительных мер для подавления сопротивления любого сопротивления новой власти - «Когда революционный класс ведёт борьбу против имущих классов, которые оказывают сопротивление, то он это сопротивление должен подавлять; и мы будем подавлять сопротивление имущих всеми теми средствами, которыми они подавляли пролетариат, - другие средства не изобретены».
Новая власть упразднила старый государственный аппарат: полицию, жандармерию, суды, прокуратуру и приступила к созданию своих революционных органов борьбы с противниками и новых судебно-следственных учреждений.
Формирование органов судебной власти в первые дни и месяцы происходило во многом стихийно, так что к моменту принятия Советом Народных Комиссаров 22 ноября 1917 г. первого законодательного акта о советском суде – Декрета № 1 о суде – в ряде городов и губерний России были созданы разные по названиям и не всегда одинаковые по полномочиям суды, которые рассматривались как необходимые органы охраны общественного порядка.
Для новых судебных органов было характерно то, что участники судебного процесса расследовали дела и судили не по писаным законам, так как их попросту не было, а руководствуясь индивидуальным «революционным правосознанием». Каждый участник процесса чувствовал себя и следователем и судьёй. Из старых судебных органов первое время кое-где сохранились и дореволюционные суды, особенно мировые.
В целях внесения единообразия в систему советских судебных и следственных учреждений Советское правительство и приняло 22 ноября 1917 г. первый декрет о суде. Декрет определил, что все дореволюционные окружные суды, судебные палаты, правительствующий Сенат, военные и морские суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры упраздняются, а действие института мировых судей приостанавливается. Взамен прежних, образовывались новые выборные советские судебно-следственные учреждения, организуемые на широких демократических основах.
Предусматривалось и создание специальных судебно-следственных учреждений для борьбы с контрреволюцией.
В ст. 8 Декрета указывалось: «Для борьбы против контрреволюционных сил в видах принятия мер ограждения от них революции и её завоеваний, а равно для решения дел о борьбе с мародёрством и хищничеством, саботажем и прочими злоупотреблениями торговцев, промышленников, чиновников и прочих лиц учреждаются рабочие и крестьянские революционные трибуналы в составе одного председателя и шести очередных заседателей, избираемыми губернскими или городскими Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Для производства же по этим делам предварительного следствия при тех же советах образуются особые следственные комиссии».
Первый закон Советской власти о суде предусмотрел создание на местах двух судебных органов: местного суда – для рассмотрения уголовных дел о преступлениях, за которые наказание не может превышать двух лет лишения свободы, и гражданских дел по искам до 3 тыс. рублей; революционных трибуналов.
Местный суд был выборным органом, построенным на демократических началах привлечения трудящихся к осуществлению правосудия при полном равенстве мужчин и женщин. Декрет отменил апелляционную форму обжалования приговоров и решений и учредил их кассационную проверку.
Жалобы на приговоры и решения местных судов должны были рассматривать уездные, а в столицах – столичные съезды местных судей.
Основными принципами работы революционных трибуналов и народных судов стали:
‒ избираемость судей и членов следственных комиссий Советами, широкое участие в работе судов и следственных комиссий народных представителей;
‒ гласность и публичность судопроизводства;
‒ публичность распространялась и на деятельность следственных комиссий, важнейшие решения которых принимались в открытых заседаниях;
‒ полное равноправие сторон в судебном процессе, достигавшееся отменой особых прав, которые имела раньше обвинение (прокуратура) в процессе дознания, следствия и суда; общественным обвинителем и общественным защитником мог быть каждый из присутствующих на суде неопороченных граждан;
‒ опущение защиты со стадии предварительного следствия;
‒ коллегиальность в решении вопросов предварительного следствия и судебного процесса;
‒ в виде наказаний суды могли применять: денежный штраф, общественное порицание, лишение общественного доверия, принудительные общественные работы, лишение свободы, высылка за границу и т. п. Смертная казнь не входила в число предусмотренных законом наказаний.
Важным этапом в развитии советской судебной системы были разработка и принятие Декретов № 2 и 3 о суде.
Декрет № 2 о суде предусматривал создание окружных судов для рассмотрения дел, превышающих подсудность местных судов, которые отныне стали именоваться местными народными судами. Жалобы на приговоры и решения окружных судов должны были рассматривать областные суды. Кассационной инстанцией для местных народных судов оставался уездный или столичный съезд местных народных судей.
Окружные суды избирались Советами. Декрет закрепил такое принципиальное для многонациональной России положение, как ведение судопроизводства на языке большинства населения той местности, где слушается дело. В литературе неоднократно указывалось на двойственность в построении общих судов в соответствии с Декретом № 2. Система общих судов фактически делилась на две самостоятельные и обособленные друг от друга подсистемы – местные народные суды и окружные суды (каждая с самостоятельной кассационной инстанцией).
Эта двойственность в организации советской судебной системы была устранена Декретом № 3 о суде, принятым 20 июля 1918 г.
Декрет № 3 о суде значительно расширил подсудность дел местным народным судам, передав на их рассмотрение все дела, кроме дел о контрреволюционных преступлениях, убийствах, разбое, изнасиловании, спекуляции, взяточничестве и подделке денежных знаков. Эти преступления были подсудны революционным трибуналам.
Согласно декрету вместо областных судов и Верховного Судебного Контроля в Москве создавался единый кассационный суд.
Окончательное же претворение в жизнь идея единого народного суда как основного звена судебной системы Советского государства получила в Положении о народном суде от 30 ноября 1918 г.
В соответствии с Положением народные суды создавались на территории каждого района (уездного или городского и рассматривали все гражданские и общеуголовные дела, действуя в составе:
‒ народного судьи (дела о расторжении браков и т. п.);
‒ народного судьи и двух народных заседателей;
‒ народного судьи и шести народных заседателей (в этом составе рассматривались дела об особо опасных преступлениях).
Кассационные жалобы на приговоры и решения всех народных судов, действовавших в губерниях, рассматривались советом народных судей губернии. Это обеспечивало единство судебной практики в масштабах губернии.
В первые послереволюционные годы был принят также ряд постановлений, регламентирующих деятельность революционных трибуналов. Основная задача в этой области в условиях гражданской войны сводилась для Советской власти к централизации системы трибуналов, повышению её «эффективности». К середине 1921 года эта система состояла из: трибуналов в столицах, крупных городах и центрах и Верховного революционного трибунала при ВЦИК, рассматривающего наиболее важные дела. Он же являлся и кассационной инстанцией.
Таким образом, к концу 1922 года сложились две системы судебных органов: общие суды, состоящие из народных судов, губернского совета народных судей и Высшего Судебного Контроля в лице народного комиссариата юстиции (НКЮ), и революционные трибуналы, в виде трибуналов крупных центров и городов и Верховного революционного трибунала при ВЦИК, являющегося судом первой инстанции по наиболее сложным делам и кассационной инстанцией для всех революционных трибуналов. Параллельное существование двух этих систем объяснялось историческими особенностями периода и необходимостью иметь специальный судебный орган, способный подавлять сопротивление оппозиционных и враждебных сил. С таким положением дел (когда
Верховный революционный трибунал выступал в одно и то же время как суд первичной инстанции и как кассационная инстанция) в значительной степени связаны ставшие в годы гражданской войны нормой нарушения прав граждан. Но это было для Советского государства важным средством удержания и укрепления власти в наиболее тяжёлые годы. Обилие же нормативных актов, создававших, упразднявших и реорганизовывавших судебные органы, вызывалось неизбежностью поисков наиболее эффективной формы судебной организации принципиально нового типа государства.
Постановлением ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» остававшиеся к тому времени губернии были упразднены, на их территории возникли новые краевые и областные образования. К 1930 г. новое районирование было введено на всей территории страны: центр внимания советских и партийных органов был перенесен в район, как основное звено социалистического строительства в сельской местности.
Данная мера должна была активизировать процесс коллективизации, приблизить советский и партийный аппарат к селу, колхозам и совхозам, а также упростить связи центра и областей с местами. В этой связи были ликвидированы округа (сохранились кое-где в виде исключения на малонаселенных национальных территориях) и одновременно были разукрупнены многие сельские районы.
В соответствии с политическим принципом о руководящей роли в социалистическом строительстве рабочего класса, особая роль в территориальном регулировании отводилась городским Советам. Все города с численностью населения свыше 50 тыс. человек, а также города, имеющие крупное промышленное и культурно-политическое значение, выделялись в самостоятельные административно-хозяйственные единицы с подчинением их областным (краевым) исполкомам и ЦИК республик, не имеющих областного деления. К таким городам присоединялась сельская территория в пределах не более одного района, экономически и культурно связанная с этим городским поселением.
Низовые административные районы и территории, подчиненные горсоветам, стали базовыми звеньями административно-территориального устройства страны и первичными звеньями советской формы самоуправления.