Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, занимают над ведомственное положение и наделяются соответствующими полномочиями правотворческого, координационного, методического, контрольно-надзорного и лицензионного (разрешительного) характера[7].
Правотворческие полномочия над ведомственных органов состоят в издании юридически обязательных актов по вопросам, относящимся к их компетенции.
Полномочия методического характера заключаются в даче разъяснений, инструктивных указаний и издании других актов по совершению отраслевыми органами действий, связанных с реализацией законодательства и актов соответствующего межотраслевого органа.
Координационные полномочия призваны обеспечивать согласованность деятельности различных отраслевых систем управления.
Контрольно-надзорные полномочия заключаются в праве межотраслевых, над ведомственных органов производить проверку, осуществлять надзор и анализировать деятельность отраслевых систем управления с точки зрения как законности, так и целесообразности их действий по вопросам, относящимся к компетенции над ведомственных органов.
Лицензионно-разрешительная деятельность состоит в выдаче лицензий (разрешений) на осуществление той или иной деятельности, а также в регистрации субъектов этой деятельности.
Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, как правило, наделяются над ведомственными полномочиями правотворческого, правоприменительного, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и методического характера. Следует отметить, что четкой границы между отраслевыми органами и межотраслевыми ФОИВ не существует, так как практически каждый отраслевой орган имеет в своем подчинении структурные подразделения, наделяемые полномочиями правотворчества и правоприменительной практикой по предметам ведения и в объеме компетенции.
Правотворческие полномочия заключены в издании обязательных к исполнению нормативно правовых актов ФОИВ, осуществляющих отраслевое управление или их структурными подразделениями, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ и осуществлении надзора за соблюдением этих норм и правил (например, безопасности, санитарии и др.).
Координационные полномочия позволяют межотраслевому ФОИВ осуществлять властные полномочия в отношении организационно не подчиненных отраслевых субъектов управления. Контрольно-надзорные полномочия заключены в реализации права над ведомственным органом осуществлять административный надзор за соблюдением норм и правил и контролировать выполнение тех или иных действий отраслевых органов государственного управления.
Лицензионно-разрешительная деятельность над ведомственного органа исполнительной власти заключается в выдаче лицензий (разрешений) на осуществление какой-либо деятельности, а также регистрации этой деятельности в определенном законодательством порядке.
Методические полномочия предусматривают дачу инструктивных указаний, разъяснений, издание других актов, разъясняющих целесообразные действия отраслевых органов управления при решении комплексных задач.
По существу межотраслевое государственное управление является подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, наделенными над ведомственными полномочиями по координации и реализации комплексных общегосударственных программ, обеспечивающих безопасность и эффективность решения задач в социально-экономической сфере.
Комплекс межотраслевого управления предопределяется объективными функциями государства, его потребностями в удовлетворении жизненно важных интересов общества, коллективов и личности. Соответственно для реализации этих основных функций государства и создаются органы межотраслевого управления. Подчиненность этих органов может быть разная. Например, имеются органы управления со смешанной компетенцией, то есть охватывающей функции как отраслевого, так и межотраслевого государственного управления. Межотраслевые органы управления могут быть выражены в различных формах организационных структур, например, Федеральные министерства, Государственные комитеты, Федеральные службы, Федеральные надзоры, агентства, комиссии и другие ФОИВ.
Субъектами межотраслевого государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти общей и специальной компетенции.
К субъектам межотраслевого управления общей компетенции относятся: Правительство РФ, правительства республик в составе России, правительства и администрации в остальных субъектах РФ. Специальные субъекты межотраслевого государственного управления, осуществляют над ведомственные полномочия в реализации комплексных федеральных и региональных программ и задач или по управлению особыми отношениями (финансовыми, кредита и др.).
К числу специальных субъектов межотраслевого государственного управления относятся: министерства (антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, имущественных отношений, по налогам и сборам, природных ресурсов, энергетики, финансов и др.), Государственные комитеты РФ (по статистике; по стандартизации и метрологии, таможенный комитет), Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная служба налоговой полиции, Российское агентство по государственным резервам, Федеральные надзоры России (горный и промышленный, по ядерной и радиационной безопасности), иные федеральные органы исполнительной власти (Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и другие уполномоченные подразделения Администрации Президента РФ).
Вопрос разграничения федеральных органов исполнительной власти по функциям над ведомственного характера непростой. У многих федеральных органов исполнительной власти имеются структурные подразделения, осуществляющие полномочия над ведомственного характера, но большинство функций, реализуемых этими органами управления, носят преимущественно отраслевой характер[8]. Например, МВД РФ, министерства здравоохранения, труда и социального развития и др.
Это, прежде всего, государственные инспекции, осуществляющие контрольно-надзорные функции. К ним относятся инспекция санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ, ГИБДД МВД РФ, Государственная противопожарная служба МЧС РФ и др.
Организационно-правовые формы межотраслевого государственного управления могут быть различными и создаваться временно для реализации актуальных комплексных федеральных и межрегиональных программ и задач.
Основная задача межотраслевого государственного управления – оптимальное разрешение комплексных общегосударственных программ и задач, в реализации которых задействованы несколько отраслевых федеральных органов исполнительной власти. При решении некоторых программ и задач функции межотраслевого управления реализуют также и федеральные органы исполнительной власти общей компетенции.
Вывод. Субъектами межотраслевого государственного управления являются как органы исполнительной власти, так и специальные субъекты межотраслевого управления. К ним относятся министерства различных ведомств, федеральная антимонопольная служба, федеральное агентство по техническому регулированию и другие ведомства.
Такое межотраслевое объединение органов исполнительной власти позволяет сосредотачивать силы и ресурсы на решение главных государственных задач, осуществление программ развития отраслей экономики, социально-культурной деятельности государства и др.