Изменение общественных условий, вызванных распадом СССР и началом радикальных реформ в России, не могли не отразиться на правовых реалиях нашей страны. Важнейшим этапом реформ стало принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г., которая закрепила в ст.2 права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, тем самым признав если не приоритет частноправовых интересов над публичными, то как минимум их равенство. В связи с этим возникла необходимость принятия нового ГПК, который отвечал бы веяниям времени.
При разработке проекта нового кодекса неизбежно встал вопрос об ограничении полномочий прокурора в целях усиления принципов диспозитивности, состязательности и равноправия сторон в процессе. Многие ученые-процессуалисты (М.К. Треушников, М.Ш. Пацация и др.) выступали за то, чтобы уменьшить объем вмешательства прокурора в гражданский процесс. Другие же специалисты в области процессуального права (Т.Н. Маслова, Л.А. Прокудина, О.А. Кожевников) негативно оценивали возможное ограничение полномочий прокурора, поскольку лишение прокуроров полномочий в гражданском процессе, по их мнению, снижает уровень защиты прав граждан[15].
Эта проблема стала предметом внимание и со стороны европейских органов. Несомненно, что их позиция по вопросу ограничения полномочий прокурора в гражданском процессе оказала существенное влияние на разработку и принятие окончательного варианта ГПК 2002 г., а также на прояснение ситуации, связанной с соответствием этого института принципу процессуального равноправия сторон. Тем более что ч. 4. ст. 15 Конституции РФ закрепляет приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутригосударственным.
Одним из важнейших международных документов для России является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Членство в Совете Европы налагает на Россию обязанность соблюдать нормы этой Конвенции и руководствоваться разъяснениям ЕСПЧ по вопросам применения и толкования ее норм во избежание любого нарушения Конвенции[16].
Закрепленное в ст. 6 право на справедливое судебное разбирательство трактуется широко и включает в себя множество элементов, в том числе и элемент процессуального равноправия сторон (или т.н. «принцип равенства оружия»[17]). Предполагаемое нарушение этого принципа стало поводом для подачи жалоб А. С. Менчинской и С.К. Бацаниной в ЕСПЧ.
Постановления ЕСПЧ
Гражданка России Анна Стефановна Менчинская подала жалобу в Европейский суд 14 мая 2001. А.С. Менчинская судилась с центром службы занятости г. Норильска по вопросу выплаты задолженных пособий по безработице и процентов к ним. Поводом для подачи жалобы послужило вступление в процесс прокурора на стороне центра занятости, который принес протест на решение Норильского городского суда о выплате процентов, начисленных на задолженность. Заявительница жаловалась, что вступление прокурора в процесс стороне государственного органа нарушило принцип процессуального равноправия сторон, поскольку отсутствовал публичный интерес. Власти Российской Федерации утверждают, что прокурор вступил в дело в соответствии с применимыми положениями национального законодательства, и действовал он в интересах законности, поэтому его участие оправдано публичным интересом.
Европейский суд, ссылаясь на свою прецедентную практику, указал, что участие прокурора в судопроизводстве вне сферы уголовной юстиции может привести к нарушению ст. 6 Конвенции. ЕСПЧ посчитал, что вне зависимости от того, есть ли различие между представительством интересов государства и укреплением позиции государственного органа, вмешательство прокуратуры, несомненно, может ослабить позицию заявителя. При этом он говорит о том, что отстаивание одной и той же точки зрения несколькими сторонами (как имело место в деле А.С.Менчинской) необязательно ставит другую сторону в положение, как выразился ЕСПЧ, «существенного неудобства». В связи с этим необходимо удостовериться в соблюдении процессуального равноправия сторон с учетом вмешательства прокурора.
Европейский суд считает допустимым участия прокурора в гражданских делах, но это участия должно иметь под собой веские и достаточные основания и должно происходить в исключительных случаях, как например при защите прав детей или инвалидов, неспособных самостоятельно защитить свои права, а также при защите публичных интересов. В случае с А.С. Менчинской ЕСПЧ не обнаружил существенных обстоятельств, которые бы послужили оправданием для вмешательства прокурора на стороне центра занятости в дело против безработной, хотя возможность вмешательства и была предусмотрена в действующем на тот момент российском законодательстве.
Более того, ЕСПЧ указывает, что повторение прокурором доводов кассационной жалобы центра занятости имело цель оказать воздействие на принятие решения судом. Кроме этого, прокурор, в отличие от сторон, давал устные пояснения Красноярскому краевому суду.
Суммируя указанные выше положения, Европейский суд делает вывод о том, что вмешательство прокурора в рассмотрение дела А.Н. Менчинской привело к нарушению принципа процессуального равноправия сторон и нанесло ущерб справедливому судебному разбирательству, таким образом признав нарушение п.1 ст. 6 Конвенции.
Что характерно, ЕСПЧ не подвергает сомнению честность и беспристрастность прокурора, вступившего в процесс, однако он говорит о том, что «повышенная чувствительность общественности к справедливому осуществлению правосудия оправдывала растущее внимание к внешним проявлениям».
Дело Бацаниной
Дело Бацаниной имеет схожий контекст с делом Менчинской, однако решение ЕСПЧ по нему существенно отличается.
Гражданка РФ Светлана Ксенофонтовна Бацанина подала жалобу в Европейский суд 10 января 2002 г. Поводом послужил факт подачи прокурором заявления о выселении заявительницы и ее мужа из квартиры, которая была предоставлена мужу С.К. Бацаниной Институтом океанологии. Кроме того, прокурор действовал в интересах лица М., которому предназначалась квартира Бацаниных. С.К. Бацанина утверждает, что имело место нарушение принципа процессуального равенства сторон в результате предъявления иска прокурором в интересах частного лица и государственного дела. Власти Российской Федерации говорят о том, что решение прокурора о возбуждении гражданского дела основывалось на ст. 41 действовавшего на тот момент ГПК РСФСР, и в его обязанности входила защита интересов государства и его граждан. Интерес прокурора в разбирательстве имел процессуальный характер; хотя он действовал от своего имени, но делал это и в интересах других лиц.
Как и в деле «Менчинская против Российской Федерации», Европейский суд утверждает, что одно лишь присутствие прокурора или другого такого же должностного лица, играя оно активную или пассивную роль в процессе, может рассматриваться как нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции. Однако при этом Европейский суд утверждает, что, опять же, отстаивание одной и той же точки зрения несколькими сторонами необязательно создает условия неравенства в процессе. Поэтому, как и в предыдущем рассмотренном деле, необходимо установить, было ли соблюдено процессуальное равноправия сторон с учетом вмешательства прокурора.
Изучая обстоятельства дело, Европейский суд говорит о том, что прокурор, подавая иск в интересах Института океанологии и лица М., действовал в публичных интересах, поскольку незадолго до заключения договора мены квартир между Бацанинами и Институтом океанологии заявительница продала свою старую квартиру, и потому есть основания полагать, что был нарушен и государственный, и частноправовой интерес лица М., которому предназначалась квартира Бацаниных. ЕСПЧ не установил нарушений процессуального законодательства в действиях прокурора при подаче иска. Не установил он и наличие стремления у прокурора оказать ненадлежащее воздействие на суд по гражданским делам или воспрепятствовать заявительнице эффективно защищать свои права, тем более что иск был доведен до сведения заявительницы, и она имела возможность возразить на доводы прокурора.
Вынося решение по этому делу, ЕСПЧ признал жалобу на нарушение п.1 ст. 6 Конвенции в части нарушения принципа процессуального равноправия сторон участием прокурора необоснованной.
Любопытно, что нарушение п.1 ст.6 конвенции в части нарушения принципа равноправия сторон все же имело место, поскольку заявительница не была надлежащим образом уведомлена о дате рассмотрения дела в кассационной инстанции.
Для подкрепления своей позиции при рассмотрении обоих дел Европейский суд ссылался на ряд документов и резолюций европейских органов, которые непосредственно касались вопроса участия прокурора в гражданском процессе. Например, в Резолюции Парламентской Ассамблеи 1604 (2003) "О роли прокуратуры в демократическом обществе, регулируемом верховенством права" гласит, что полномочия прокуроров должны ограничиваться только сферой уголовной юстиции. Другие же функции следует отдать другим органам[18].
Более взвешенную позицию демонстрирует Заключение о Законе о прокуратуре Российской Федерации, принятой на 63-ей пленарной сессии Венецианской комиссии 10-11 июня 2005 г.[19] Несмотря на содержащуюся критику российской прокуратуры как «несоответствующей европейским стандартам», комиссия все же допускает участия прокурора в делах вне сферы уголовной юстиции «по историческим и экономическим причинам», однако только в строго ограниченных законом случаях и при наличии весомых обстоятельств. Основной упор в Заключении делается на необходимости отстаивания прокурором только общественных интересов и защиты прав уязвимых общественных групп, неспособных защитить свои права, а также недопустимости наличия у прокурора каких-либо особых процессуальных прав и полномочий, способных подорвать принцип процессуального равенства сторон. Такой же вывод содержится в Заключении N 3 (2008) Консультативного совета европейских прокуроров[20]. Все эти положения отражены ЕСПЧ при обосновании своих решений в обоих делах.
Таким образом, исходя из вынесенных решений, можно сделать вывод о дифференцированном подходе Европейского суда в оценке деятельности прокуроров в гражданском процессе. Фактически ЕСПЧ предполагает анализ каждого конкретного дела на предмет возможного нарушения участием прокурора принципа процессуального равноправия сторон и не считает нужным создавать какой-либо универсальный прецедент. Выводя позицию Европейского суда, можно расширить одно из его положений, содержащегося в делах, и сформулировать его таким образом: в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела одно лишь присутствие прокурора, будь то "активное" (в качестве стороны в споре) или "пассивное" (вступление в процесс для дачи заключения в целях обеспечения законности), может привести к нарушению принципа равенства и справедливого равновесия сторон, а может, напротив, способствовать его справедливому восстановлению[21]. Определяющее значение имеет существенное основание для вступления в дело прокурора, а именно необходимость защитить: права и свободы той категории граждан, которая неспособна в силу определенных причин самостоятельно их защитить. Участие прокурора в гражданском процессе может быть оправдано и защитой интересов государственных, общественных и неопределенного круга лиц.
Следует, впрочем, понимать, что ЕСПЧ рассматривал эти дела, ориентируясь на действовавшее на момент подачи жалоб российское законодательство, регулировавшее полномочия прокурора в гражданском процессе. Большой объем полномочий действительно предполагал широкую трактовку его действий и вызывал необходимость рассматривать каждое конкретное дело на предмет нарушения принципа процессуального равноправия сторон. С введением нового ГПК, нормы которого сузили и конкретизировали полномочия прокурора, подобная практика перестает быть актуальной.
Заключение
Подводя итоги, можно сказать о том, что ограничение полномочий прокурора в гражданском процессе является вполне закономерным явлением. Ст. 45 ГПК полностью отразила современные представления об участии прокурора в гражданском судопроизводстве. Несомненное влияние оказала позиция европейских органов, и положения ст. 45 вполне соответствует рекомендациям, которые зафиксированы в документах этих органов. Требования ЕСПЧ, выраженные в постановлениях по делам Менчинской и Бацаниной, в полной мере отразились в ст. 45 ГПК. Существенное значение имеет и складывающийся индивидуалистический тип мышления в России, который предполагает дальнейшее усиление и развитие частноправовых начал в гражданском процессе для полноценного воплощения в жизнь принципов диспозитивности и процессуального равноправия сторон.
При этом говорить о сведении до минимума полномочий прокурора или вовсе о ликвидации института участия прокурора в гражданском процессе применительно к российским условиям не стоит. Несмотря на складывающийся в условиях развития рыночной экономики индивидуалистический тип мышления в обществе по-прежнему сильны коллективистские начала, которые предполагают активную защиту общественных интересов путем государственного вмешательства. Кроме того, статус российской прокуратуры и в системе органов государственной власти, и по объему полномочий значительно выше статуса прокуратур западных стран, что опять же связывается с историческими условиями и российским менталитетом[22]. Поэтому стоит относиться с настороженностью к опыту участия прокуратур Франции, Германии и прочих европейских стран в судебных разбирательствах вне сферы уголовной юстиции.
Действенность зафиксированных в ст. 45 полномочий прокурора в гражданском процессе подтверждается статистикой. В 2015 г. прокуроры направили в суды 708 133 иска и заявления (в том числе в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 582 650), из которых было удовлетворено 632 245 (т.е. почти 90%), а в сфере надзора за соблюдением прав человека удовлетворено 523 107 исков и заявлений, т.е. также почти 90%[23].
Представляется, что нынешний объем полномочий прокурора является необходимым и достаточным для осуществления защиты в суде прав граждан, интересов неопределенного круга лиц и государственных интересов. Современные функции, формы и задачи прокурора в гражданском процессе являются компромиссным вариантом, позволяющим как сохранить участие прокурора в гражданском процессе и сделать его эффективным, так и соблюсти принцип процессуального равноправия сторон и не допустить возникновение преимущества у одной из сторон лишь потому, что с защитой его прав в суде выступает прокурор.
[1] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: фед. закон от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собр. Законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532 (ред. от 30.12.2015). Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
[2] О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472 (ред. от 28.11.2015.). Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
[3] Жилин Г. А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 214.
[4] Власов А. Не ограничивать права прокурора в гражданском процессе [Электронный ресурс] // Законность. 2000. № 8. URL: https://www.lawmix.ru/comm/6775 (дата обращения: 28.02.2016).
[5] "Дело "Менчинская (Menchinskaya) против Российской Федерации" (жалоба N 42454/02) [Электронный ресурс] // "Бюллетень Европейского Суда по правам человека". 2009. N 12. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
[6] "Дело "Бацанина (Batsanina) против Российской Федерации" (жалоба N 3932/02) [Электронный ресурс] // "Бюллетень Европейского Суда по правам человека". 2010. N 2. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
[7] Гражданское процессуальное право: учебник / под ред. М. С. Шакарян. М., 2004. С. 64.
[8] Бахарева О. А., Ерохина Т.П. Участия прокурора в гражданском судопроизводстве / под ред. О.В. Исаенковой. Саратов, 2007. С. 9.
[9] О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс] информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27 января 2003 N 8-15-2003 // Доступ из справ.правовой системы «КонсуальтанПлюс».
[10] Бахарева О.А., Ерохина Т.П. Указ. соч. С. 13
[11] Гражданский процесс: учебник / под ред. М.К. Треушникова. С. 42.
[12] Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре. СПб., 2001. С. 227.
[13] "О введении в действие Гражданского Процессуального Кодекса РСФСР (вместе с Гражданским Процессуальным Кодексом РСФСР) [Электронный ресурс]: постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. // СУ РСФСР. 1923. N 46 – 47. Ст. 478. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
[14] Гражданский процессуальный кодекс РСФСР [Электронный ресурс]: утв. ВС РСФСР 11 июня 1964 г. // Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 175. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
[15] Малешин Д.Я. Гражданская процессуальная система России.
[16] О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия [Электронный ресурс]: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 2. С. 1. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».
[17] Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения. / под общ. ред. В.А. Туманова, Л.М. Энтина. М., 2002. С.92
[18]
[19]
[20]
[21] Юдина М.В. Комментарий отдельных постановлений Пленума Верховного Суда РФ за 2012 г [Электронный ресурс] // Законность. 2013. N 7.URL: https://www.center-bereg.ru/j302.html (дата обращения: 8.03.2016).
[22] Малешин. Гражданская процессуальная система России.
[23] Генеральная прокуратура Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: https://genproc.gov.ru (дата обращения: 27.02.2016).