Заключение
Правовой экспертизы
По вопросам законности переселения граждан
Из аварийного жилищного фонда
Экспертиза проводится по запросу
Уполномоченного по правам человека в Самарской области
ВВОДНАЯ ЧАСТЬ
Перед экспертами поставлена задача дать правовую оценку состояния законодательства в сфере переселения граждан из аварийного жилищного фонда и практики его применения.
Для целей проведения настоящей правовой экспертизы представлены следующие документы:
1. Информация о результатах переселения граждан из аварийного жилищного фонда в Самарской области в 2013 – 2015 годах.
2. Информация о результатах переселения граждан из аварийного жилищного фонда в Самарской области в 2015 году.
3. Информация о результатах переселения граждан из аварийного жилищного фонда в Самарской области в 2014 году.
4. Информация о результатах переселения граждан из аварийного жилищного фонда в Самарской области с 2013 по 2015 годы.
5. Информация о результатах переселения граждан из аварийного жилищного фонда в Самарской области в 2013 году.
6. Информация о жилых помещениях, планируемых к предоставлению гражданам при переселении из аварийного жилищного фонда в Самарской области.
7. Информация о семьях, из числа переселенных в 2013 – 2015 годах,
продолжающих состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
8. Обобщённая информация о результатах выезда в муниципальные образования Самарской области сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека в Самарской области по вопросам переселения граждан из аварийного жилищного фонда.
Перед экспертами поставлены следующие группы вопросов:
1. В соответствии со статьёй 89 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) предоставляемое гражданам в связи с выселением по основаниям, которые предусмотрены статьями 86 - 88 ЖК РФ, другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта. В случаях, предусмотренных федеральным законом, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления. Если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат, в коммунальной квартире.
В настоящее время только в одном федеральном законе (Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности») установлено, передача религиозным организациям жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда осуществляется уполномоченным органом после предоставления гражданам жилых помещений в соответствии с планом передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, формируемым согласно настоящей статье. Гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что при выселении граждан из жилых помещений по основаниям, перечисленным в статьях 86 - 88 ЖК РФ, другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма, равнозначное по общей площади ранее занимаемому, предоставляется гражданам не в связи с улучшением жилищных условий, а потому иные обстоятельства (названные, например, в части 5 статьи 57, статье 58 ЖК РФ), учитываемые при предоставлении жилых помещений гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, во внимание не принимаются. При этом граждане, которым в связи с выселением предоставлено другое равнозначное жилое помещение, сохраняют право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, если для них не отпали основания состоять на таком учете (статья 55 ЖК РФ).
Вместе с тем, согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 16.11.2006 № 503-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Хухаревой Ольги Николаевны на нарушение ее конституционных прав частью 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации», статья 89 ЖК РФ не исключает возможность ее применения во взаимосвязи со статьей 57 ЖК РФ при наличии к тому оснований.
Согласно части 5 статьи 57 ЖК РФ по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в границах соответствующего населенного пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления.
Практика переселения граждан из аварийного жилищного фонда показывает, что органы местного самоуправления не всегда предоставляют гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления. Как правило, гражданам, являющихся нанимателями жилых помещений, предоставляется жилое помещение по договору социального найма равнозначное по общей площади ранее занимаемому или с собственниками жилых помещений, расположенных в аварийных многоквартирных домах, заключается договор мены либо соглашение о предоставлении жилого помещения взамен изымаемого, при этом и граждане, которым предоставлено жилое помещение по договору социального найма, и собственники жилых помещений продолжают находиться на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях. По информации из 26 органов местного самоуправления, в 12 муниципальных образованиях 49 семей переселённых из аварийного жилищного фонда в период 2013-2015 г.г. продолжают состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, из них 28 было предоставлено жилое помещение по договору социального найма, а с 21 был заключен договор мены или соглашение о предоставлении жилого помещения взамен изымаемого. Свою позицию органы местного самоуправления обосновывают ссылками на статью 89 ЖК РФ, вышеуказанное постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также софинансированием из областного бюджета переселения граждан из аварийного жилищного фонда исходя из общей площади жилищного фонда, признанного аварийным и подлежащим сносу.
Вопросы:
· Учитывая указанную позицию Конституционного Суда Российской Федерации, обязаны ли органы местного самоуправления гражданину, состоящему на учёте в качестве нуждающегося в жилых помещениях, при переселении из аварийного жилищного фонда предоставлять жилое помещение превышающее по общей площади ранее занимаемого им жилого помещения, но не больше определяемой в соответствии с жилищным законодательством нормы предоставления площади жилого помещения на одного человека.
· Если органы местного самоуправления не обязаны, какие изменения, дополнения требуется внести в действующее законодательство, чтобы гражданам, состоящим на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, при переселении из аварийного жилищного фонда предоставлялись жилые помещения общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления.
· В областных программах по переселению граждан из аварийного жилищного фонда устанавливается условие: в случае предоставления гражданину, переселяемому из аварийного жилищного фонда, жилого помещения, общая площадь которого превышает общую площадь ранее занимаемого им жилого помещения, но не больше определяемой в соответствии с жилищным законодательством нормы предоставления площади жилого помещения на одного человека, финансирование расходов на оплату стоимости такого превышения также осуществляется за счет средств местного бюджета. Учитывая, что значительное количество муниципальных образований являются дотационными, правомерно ли установление вышеизложенного условия.
2. Практика переселения граждан из аварийного жилищного фонда показывает, что в отдельных муниципальных образованиях на территории Самарской области гражданам были предоставлены или предполагается предоставить жилое помещение, в котором комната совмещена с кухней, так называемые «квартира-студия». В частности, в 2013 году были предоставлены 57 «квартир-студий» (в городском округе Чапаевск - 41, в муниципальном районе Кинельский - 13, в муниципальном районе Камышлинский - 3; в 2014 году были предоставлены 8 «квартир-студий» в муниципальном районе Безенчукский; в 2015 году - 8 «квартир-студий» в муниципальном районе Приволжский.
Вопросы:
· Правомерны или не правомерны действия органов местного самоуправления по предоставлению гражданам, ранее занимавшим однокомнатную квартиру, жилого помещения в виде «квартиры-студии» при переселении граждан из аварийного жилищного фонда.
· Правомерны или не правомерны действия органов местного самоуправления по предоставлению гражданам, ранее занимавшим одну комнату в коммунальной квартире, жилого помещения в виде «квартиры-студии» при переселении граждан из аварийного жилищного фонда.
· Если не правомерны действия органов местного самоуправления, какие возможные последующие действия могут предпринять граждане.
3. В соответствии с пунктом 49 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47, в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ издаётся распоряжение уполномоченного органа (соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления) с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц.
На практике срок отселения физических лиц (граждан, занимающих жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма) может систематически переносится посредством внесения неоднократных соответствующих изменений в первоначально изданное распоряжение на более удалённый срок, как правило, на один год. Так, на территории городского округа Самара распоряжением первого заместителя главы городского округа Самара от 16.08.2010 № 1461/02-р (далее – распоряжение № 1461/02-р) многоквартирный дом, расположенный по адресу: г. Самара, Самарский район, ул. Садовая, д. 35 литеры ВВ1вв1в2 признан аварийным и подлежащим сносу. Пунктом 3 распоряжения № 1461/02-р предусмотрено, Департаменту управления имуществом городского округа Самара предоставить гражданам, занимающим жилые помещения по договорам социального найма, другие жилые помещения в соответствии с жилищным законодательством до конца 2010 года.
Распоряжениями первого заместителя Главы городского округа Самара (от 15.03.2012 № 559, от 28.02.2013 № 490, 23.06.2014 № 2496) вносились соответствующие изменения в распоряжение № 1461/02-р в части срока отселения граждан, занимающих жилые помещения по договорам социального найма, а именно, до 31.12.2012, до 31.12.2013 и до 31.12.2014.
По настоящее время граждане, занимающие жилые помещения по договорам социального найма в указанном многоквартирном доме, не расселены.
Вопросы:
· Правомерны или не правомерны вышеизложенные действия органов местного самоуправления, в частности городского округа Самара, учитывая, что многоквартирный дом признан аварийным и под угрозой находятся жизнь и здоровье граждан.
· Установлен ли в действующем законодательстве срок отселения физических лиц (граждан, занимающих жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма) в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ.
· Если не установлен, какие изменения, дополнения требуется внести в действующее законодательство.
· При изложенных обстоятельствах, какие действия необходимо предпринимать гражданам, чтобы понудить органы местного самоуправления в исполнении издаваемых распоряжений в части соблюдения срока отселения физических лиц (граждан, занимающих жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма).
4. В настоящее время в рамках реализации областных программ предусмотрено решение жилищных проблем граждан, проживающих в аварийном жилищном фонде на территории Самарской области, признанном аварийным до 1 января 2012 года. Финансирование мероприятий программ осуществляется в форме бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов в форме предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета субсидий, в том числе формируемых за счет поступающих в областной бюджет в соответствии с федеральным законодательством средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В период 2012-2015 годов в муниципальных образованиях на территории Самарской области органами местного самоуправления принимались решения о признании многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу. Но органы местного самоуправления мер по отселению граждан из указанных многоквартирных домов не принимают. Жилые помещения маневренного фонда не предоставляются, обосновывая их отсутствием. Договора социального найма о предоставлении жилого помещения, договора мены или соглашения о предоставлении жилого помещения взамен изымаемого не заключаются, органы местного самоуправления обосновывают отсутствием достаточного количества финансовых средств в местном бюджете и отсутствием субсидий из областного бюджета. Более того, органы местного самоуправления сообщить планируемую дату отселения граждан из многоквартирных домов признанных аварийными и подлежащими сносу после 01.01.2012 затрудняются по вышеуказанным причинам.
Вместе с тем, аварийное состояние здания представляет опасность для жизни и здоровья проживающих. Кроме того, в соответствие с ч. 2 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, и проживающим в жилых помещения, которые признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат.
Вопрос: какие действия должны предпринять граждане при изложенных обстоятельства, чтобы понудить органы местного самоуправления принять меры по отселению из многоквартирных домов признанных аварийными и подлежащими сносу после 01.01.2012.
5. В настоящее время при реализации областных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в муниципальных районах строятся 2-3 этажные многоквартирные дома. Вместе с тем, в настоящее время существует актуальная потребность в развитии сельского хозяйства, у граждан есть желание вести личное подсобное хозяйство, заниматься садоводством, а у органов местного самоуправления есть фактическая возможность строить одноэтажные многоквартирные дома и предоставлять прилегающие земельные участки в пользование гражданам.
Вопрос: при вышеизложенных обстоятельствах, правомерны ли и обоснованы ли действия органов местного самоуправления по строительству и последующему предоставлению гражданам жилых помещений в 2-3 этажных многоквартирных домах.
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ И ВЫВОДЫ
1. Требования к жилому помещению, предоставляемому по договору социального найма в связи с выселением по основаниям, предусмотренным ст. 86-88 ЖК РФ (включая такие основания, как снос дома, в котором находится жилое помещение, а также признание жилого помещения в установленном порядке непригодным для проживания), четко определены в ст. 89 ЖК РФ. Данная статья, среди прочего, содержит положение о том, что «в случаях, предусмотренных федеральным законом, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления».
Буквальный и контекстный анализ приведенного законоположения позволяет прийти к однозначному заключению о том, что, по мысли законодателя, соблюдение нормы предоставления при выселении из аварийного жилищного фонда по общему правилу не требуется, причем даже в ситуации, когда выселяемые граждане состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Разбираемое предписание (третье предложение ч.1 ст. 89 ЖК РФ) прямо указывает на обязательность предоставления жилого помещения по нормам предоставления «в случаях, предусмотренных законом», тогда как применительно к целому ряду иных требований к предоставляемому жилому помещению (благоустроенность применительно к условиям соответствующего населенного пункта, соответствие установленным требованиям, нахождение в границах данного населенного пункта и др. – см. первое предложение ч. 1 ст. 89 ЖК РФ) необходимость специального (дополнительного) нормирования вопроса в жилищном или ином законодательстве не оговаривается. Кроме того, законодатель, во избежание сомнений о круге лиц, на который оно распространяется, эксплицитно определяет, что исследуемое правило имеет отношение лишь к гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете.
Таким образом, по действующему жилищному законодательству вопрос о необходимости соблюдения нормы представления при выселении встает, во-первых, касательно ограниченного круга лиц и, во-вторых, только в случаях, установленных федеральным законом (тем самым, регулирование обозначенного аспекта отнесено к компетенции федерального законодателя). На сегодня же имеется только один федеральный закон, а именно, Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», который оговаривает правило о соблюдении нормы предоставлении (в соответствии с п. 8 ст. 5 названного акта гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, выселяемым в связи с передачей религиозным организациям жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма). В иных случаях требуется выполнение требования о равнозначности общей площади предоставляемого и ранее занимаемого жилых помещений (но не требования о норме предоставления). Такой подход объясняется тем, что «…внеочередной характер обеспечения другими жилыми помещениями … обусловливает … исключительно компенсационный характер … обеспечения, поскольку очевидно, что целью законодателя в данном случае было не улучшение жилищных условий по количественным показателям, а сохранение как минимум имеющейся обеспеченности граждан жильем (чтобы права граждан при выселении не были ущемлены) с одновременным улучшением жилищных условий с точки зрения безопасности» (определение Конституционного Суда РФ от 3 ноября 2009 г. № 1368-О-О).
Из сказанного последовательно исходит и судебная практика. Так, в п. 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» отмечается, что «…при выселении граждан из жилых помещений по основаниям, перечисленным в статьях 86-88 ЖК РФ, другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма, равнозначное по общей площади ранее занимаемому, предоставляется гражданам не в связи с улучшением жилищных условий, а потому иные обстоятельства (названные, например, в части 5 статье 57 … ЖК РФ), учитываемые при предоставлении жилых помещений гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, во внимание не принимаются. При этом граждане, которым в связи с выселением предоставлено другое равнозначное жилое помещение, сохраняют право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, если для них не отпали основания состоять на таком учете…».
Вместе с тем, в соответствии с пунктами 2 и 5 ст. 57 ЖК РФ гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, вне очереди предоставляются жилые помещения по договорам социального найма, причем общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления. В этой связи, принимая во внимание очевидное «пересечение» предписаний ст. 57 и ст. 85-89 ЖК РФ (обычно оцениваемое в доктрине в качестве коллизионной проблемы[1]), остро встает вопрос о возможности их кумулятивного применения. Верховный Суд РФ неоднократно высказывал (прямо или косвенно) в целом отрицательное отношение к такой возможности, исключая необходимость соблюдения нормы предоставления при выселении из жилого помещения вследствие сноса жилого дома (см., например, определение Верховного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. № 46-КГ15-16). Однако, универсальность (безусловность) такого решения проблемы должна быть поставлена под сомнение, поскольку:
а) речь идет лишь о частичном содержательном «пересечении» рассматриваемых законоположений (жилое помещение может быть признано непригодным для проживания, но подлежит ремонту, и пр.);
б) вывод о «вытеснении» статьей 89 ЖК РФ положений п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ на деле означает априорную невозможность применения последних, что абсолютно нелогично. Кроме того, это повлечет за собой серьезное ущемление жилищных прав граждан, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции, если они состоят на учете в связи с проживанием в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям (п. 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ) (ибо при выселении им должно быть предоставлено помещение, соответствующее таким требованиям, хотя и без соблюдения нормы предоставления).
Системный анализ исследуемых и иных правил жилищного законодательства позволяет утверждать, что при определенных обстоятельствах гражданам, проживающим в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям (в том числе при расселении аварийного жилищного фонда), должно быть предоставлено жилое помещение (причем во внеочередном порядке) по нормам предоставления. Такими особыми обстоятельствами выступают следующие моменты:
1) жилое помещение не только признано в установленном порядке непригодными для проживания, оно не должно подлежать ремонту или реконструкции (так, комнаты, окна которых выходят на магистрали, при уровне шума выше предельно допустимой нормы, признаются непригодными для проживания, если при помощи инженерных и проектных решений невозможно снизить уровень шума до допустимого значения).
Заметим, что в настоящее время имеются формальные сложности в части буквального применения указанных правил. Дело в том, что Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47) к числу решений, принимаемых по результатам работы соответствующей межведомственной комиссии, относит следующие: а) о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания; б) о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными требованиями и после их завершения - о продолжении процедуры оценки; в) о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания; г) о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; д) о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции (п. 47). Как видим, решение о том, что помещение признается непригодным для проживания и ремонту или реконструкции не подлежит (как того буквально требует ст. 57 ЖК), не принимается. Несмотря на это, данные факты явно констатируются в случае вынесения решений (из приведенного перечня) о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания, а равно о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу;
2) наличествуют основания для предоставления гражданам жилого помещения по договору социального найма в порядке улучшения жилищных условий, а именно, признание их в установленном порядке малоимущими либо отнесение к иным определенным федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ категориям граждан (ст. 49 ЖК РФ).
Изложенное в полной мере согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, небеспочвенно указавшего, что «…статья 89 ЖК … не исключает возможность ее применения во взаимосвязи со статьей 57 того же Кодекса при наличии к тому оснований» (определение от 16 ноября 2006 г. № 503-О). Иное истолкование, повторимся, сводит на «нет» действие п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, призванного обеспечить надлежащее исполнение публичными образованиями обязанности «…оказывать содействие в обеспечении нормальных жилищных условий гражданам, лишившимся единственного жилища в результате наступления … находящихся вне сферы их контроля обстоятельств … и не имеющим возможности преодолеть сложившуюся трудную жизненную ситуацию самостоятельно» (определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. № 376-О-П).
Тем не менее, принимая в расчет выявленную несогласованность жилищного законодательства и довольно противоречиво формирующуюся судебную практику важной становится корректировка законоположений. В целях бесспорного предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, при переселении из аварийного жилищного фонда жилого помещения исходя из нормы предоставления целесообразным видится внесение дополнений в ЖК РФ, а именно:
- в п. 1 ч. 2 ст. 57 слова «гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат» следует дополнить текстом «, в том числе в случае признания дома, в котором находится жилое помещение, аварийным и подлежащим сносу»;
- ст. 86 («Порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма в связи со сносом дома») стоит дополнить вторым абзацем следующего содержания: «В случае признания дома, в котором находится жилое помещение, аварийным и подлежащим сносу, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления».
В областных программах по переселению граждан из аварийного жилищного фонда иногда устанавливается условие о возложении на местные бюджеты финансирования расходов на оплату стоимости превышения общей площади предоставляемого переселяемым гражданам жилого помещений по сравнению с общей площадью ранее занимаемого ими жилого помещения (например, в Областной адресной программе «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Самарской области» до 2017 года, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 27.11. 2013 № 684 (ред. от 18.09.2015) «Об утверждении государственной программы Самарской области «Развитие жилищного строительства в Самарской области» до 2020 года (Приложение 24)).
Следует сказать, что в областных программах по переселению граждан из аварийного жилищного фонда общий объем финансирования программных мероприятий определяется исходя из объема аварийного жилищного фонда. Это означает, что финансирование таких мероприятий рассчитано на предоставление жилых помещений только в размере общей площади ранее занимаемых переселяемыми гражданами жилых помещений. Таким образом, программы не учитывают положения законодательства, устанавливающие случаи предоставления жилых помещений по нормам предоставления (ст. 57 ЖК РФ).
Исходя из формулировки вопроса, поставленного в техническом задании, речь идет именно о ситуации, когда жилое помещение должно предоставляться в размере ранее занимаемого, а органы местного самоуправления, в нарушение этого требования законодательства, предоставляют жилое помещение по нормам предоставления площади жилого помещения на одного человека. В связи с этим необходимо отметить, что размер жилого помещения, предоставляемого гражданам, жилые помещения которых признаны непригодными для проживания, как указывалось, устанавливается непосредственно в ЖК РФ (ст.ст. 57, 87, 89 ЖК РФ), т.е. его определение относится к ведению федерального законодателя. Ни субъектам Российской Федерации, ни тем более муниципальным образованиям не предоставлено право устанавливать какие-либо правила, касающиеся размера предоставляемого жилого помещения. Это, в свою очередь, означает, что в областных программах по переселению граждан из аварийного жилищного фонда условие о возможности превышения общей площади предоставляемого жилого помещений по сравнению с общей площадью ранее занимаемого ими жилого помещения, (для случаев, когда такое предоставление должно осуществляться в размере ранее занимаемого жилого помещения) не может быть предусмотрено. Именно по этой причине формально не может быть возложена на местные бюджеты и обязанность финансирования такого превышения.
Следовательно, неправомерность установления в областных программах условия о порядке финансирования расходов по оплате стоимости такого превышения (за счет средств местного бюджета) обусловлена неправомерностью самого условия, допускающего указанное превышение (для случаев, когда предоставление жилого помещения должно осуществляться в размере ранее занимаемого), а не фактом неправильного определения источников финансирования, связанным с нарушением принципа разграничения и перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений.
Вместе с тем, считаем, что в областных программах по переселению граждан из аварийного жилищного фонда необходимо предусмотреть механизм формирования общего объема финансирования программных мероприятий с учетом случаев предоставления жилых помещений по нормам предоставления (ст. 57 ЖК РФ) и определения соотношения источников такого финансирования (средств Фонда, средств областного бюджета, средств местного бюджета).
ВЫВОДЫ:
1. При расселении аварийного жилищного фонда гражданам (как внеочередникам) должно быть предоставлено жилое помещение по нормам предоставления при наличии определенных обстоятельств, а именно:
1) жилое помещение признано в установленном порядке непригодным для проживания и не подлежит ремонту или реконструкции;
2) имеются основания для предоставления гражданам жилого помещения по договору социального найма в порядке улучшения жилищных условий (признание их в установленном порядке малоимущими либо отнесение к иным определенным федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ категориям граждан).
2. Целесообразным является внесение следующих дополнений в ЖК РФ:
1) в п. 1 ч. 2 ст. 57 слова «гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат» необходимо дополнить текстом «, в том числе в случае признания дома, в котором находится жилое помещение, аварийным и подлежащим сносу»;
2) ст. 86 («Порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма в связи со сносом дома») стоит дополнить вторым абзацем следующего содержания: «В случае признания дома, в котором находится жилое помещение, аварийным и подлежащим сносу, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления».
3. Поскольку включение в областные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда условия, предусматривающего саму возможность предоставления гражданам жилого помещения, общая площадь которого превышает общую площадь ранее занимаемого им жилого помещения (для случаев, когда такое предоставление должно осуществляться в размере ранее занимаемого жилого помещения), противоречит законодательству (ст. 89 ЖК РФ), то соответственно и положение о порядке финансирования расходов по оплате стоимости такого превышения (за счет средств местного бюджета) является неправомерным.
2. При выселении граждан в связи с невозможностью использования жилого помещения по назначению, как отмечалось ранее, предоставляемое жилое помещение, в числе прочего, должно быть равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению; кроме того, если наниматель и члены его семьи занимали квартиру или комнату (комнаты) в коммунальной квартире, им предоставляется квартира или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат, в коммунальной квартире (ст. 89 ЖК РФ). Из приведенных предписаний прямо не следует ответ на вопрос о правомерности предоставления выселяемым из однокомнатной квартиры либо одной комнаты в коммунальной квартире гражданам «квартиры-студии».
Надо заметить, что Верховный Суд РФ резонно дает их расширительную трактовку в интересах граждан, обращая внимания на недопустимость ухудшения жилищных условий выселяемых граждан (п. 37 постановления Пленума от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»); в частности, ключевыми оценочными факторами выступают равнозначность в соотношении жилой площади и площади вспомогательных помещений, а также в количестве комнат в сравнении с ранее имевшимися (определение от 1 февраля 2012 г. № 18-В11-98).
Эксперты полагают, что предоставление гражданам «квартиры-студии» (в которой отсутствует кухня как изолированное помещение, а жилая комната содержит нишу, оборудованную раковиной; при этом площадь этой ниши не должна учитываться как жилая) может свидетельствовать о таком неправомерном ухудшении. Сделанный вывод опосредуется тем, что замена жилого помещения, включающего отдельную жилую комнату, на «квартиру-студию» ведет к принципиальному изменению объемно-планировочного решения помещения (которое способно привести к снижению уровня комфортности и эргономичности помещения), тогда как данный аспект выступает важнейшей характеристикой жилого помещения (в п. 20 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47) указывается, что объемно-планировочное решение жилых помещений и их расположение в многоквартирном доме, минимальная площадь комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворени