Общественное (публичное) обсуждение замыслов нормативных правовых актов в формате открытой власти следует также оценивать в контексте так называемого краудсорсинга (англ. crowdsourcing, crowd - толпа и sourcing - использование ресурсов), понимаемого как мобилизация ресурсов людей посредством информационных технологий с смыслом решения задач, стоящих перед бизнесом, государством и обществом в целом. Как справедливо отмечает М.М. Курячая, перед современной конституционно-правовой наукой стоит задача осмысления краудсорсинга, как новой формы непосредственной демократии и определения гарантий, связанных с реализацией конституционных прав и свобод граждан в процессе краудсорсинга.
9 февраля 2011 г. был принят Указ Президента РФ «Об общественном обсуждении замыслов федеральных конституционных законов и федеральных законов», которым в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета публичного мнения при подготовке замыслов федеральных конституционных законов и федеральных законов постановлялось, что:
а) планы федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента Российской Федерации могут быть вынесены на общественное обсуждение;
б) в соответствии с заданием Президента Российской Федерации федеральным государственным органам, создавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение:
размещены в Интернете на своих официальных или пользовательских веб-сайтах тексты проекта закона, пояснительные записки и технико-экономическое обоснование к нему, а также информацию о том, как гражданин может оставить соответствующие комментарии на сайте и предложения по проекту закона, а также узнать время в течение которого будет его общественное обсуждение;
обеспечение граждан, участвующих в общественном обсуждении законопроекта, информацией, чтобы ознакомиться с полученным соответствующими комментариями сайта и предложениями по законопроекту;
по истечении 90 дней со дня завершения публичного обсуждения проекта закона представить Президенту Российской Федерации результаты его обсуждения.
Очевидным недостатком этого акта является ограничение публичного обсуждение законозамыслов только в области социально-экономического развития государства. По моему мнению, режим общественных обсуждений (консультаций) должны охватывать всю сферу правовой и нормотворческой деятельности.
Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. утверждены Правила публичного обсуждения замыслов федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые регулируют порядок публичного обсуждения, используя проект Интернет федеральных конституционных законов и федеральных законов, разработанных федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности правительства России, поручению Председателя правительства Российской Федерации или заместителя Председателя правительства Российской Федерации, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономическом развитии Российская Федерация.
Публичный интерес к правовым актам может принимать лучшие обсуждения, например, путем предоставления онлайн www.regulation.gov.ru специальной колонке для обсуждения важных замыслов, среди которых должны, по крайней мере, включать планы, разработанные в соответствии с поручениями Президента, премьер-министра Россия и его заместители.
Общественные обсуждения технологии требуют формирования единого акта, обеспечивая общие принципы и правила поведения, которые могли бы действовать Федеральный закон «О публичной дискуссии в Российской Федерации.»
Серьезный недостаток публичных обсуждений нормотворческих замыслов, думается, является устранение актов его режима главы государства, который будет продолжать готовить закрытые двери.
Важным элементом в системе публичного обсуждения правовых и иных нормативных правовых актов, замыслов Института общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, который обеспечивает публичный контроль и участие общественности в исполнительной и административной деятельности.
В целях реализации этих положений постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 года был утвержден перечень нормативно-правовых актов и других документов, в том числе программное обеспечение, разработанное федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без обсуждения на заседаниях публичного советы этих органов.
В состав таких актов включаются:
1) нормативные правовые акты, которые включены в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на очередной год;
2) нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти на основании решений экспертной рабочей команды федерального уровня по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»;
3) нормативные правовые акты, которыми устанавливаются публичные нормативные обязательства, определяются размеры публичных нормативных обязательств и (или) устанавливается порядок их индексации, а также порядок исполнения публичных нормативных обязательств;
4) государственные программы Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти;
5) федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межправительственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация;
6) нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительства Российской Федерации.
Перечень документов, для которых необходимо провести предварительное обсуждение общественных советов, также включено в понятие государственных программ, принятых федеральными органами исполнительной власти и играют значительную роль в правоохранительных органах.
Следует отметить, что режим участия совета общин в публичном обсуждении состояния проектных решений тематически связаны с институтом российской общественной активности, который обеспечивает согласованность открытых правительственных учреждений.
Обсуждения общественными советами соответствующих нормативных актов могут предприниматься Общественной палатой Российской Федерации, в образе того, что общественные советы функционируют.
По нашему мнению, существует необходимость единых стандартов для проведения консультаций с общественностью через общественные советы по разработке нормативно-правовых актов.
Тема исследований позволяет сформулировать вывод: общественное (публичное) обсуждение замыслов законов и иных нормативных правовых актов, с учетом его организационно-правового статуса, относится к демократии, так называемым совещательным или консультативным, с участием общественной оценки публичных действий в режиме открытого правительства на предмет соответствия конституционным и правовым требованиям, а также их исполнение, принимать во внимание государственные и муниципальные органы власти в принятии своих решений.
Открытое (публичное обсуждение) нормативных, правовых и других замыслов правительственных и муниципальных решений, связанных с современным, инновационным формам демократии, имея четкое видение и положительную динамику развития, дополняет традиционные институты.
Гражданское обсуждение нормотворческих замыслов в формате открытого правительства следует оценивать в краудсорсинг, как коллективный режим выбора оптимальных решений, включая публичное размещение проекта нормативно-правового акта в информационном пространстве для целей публичной дискуссии о целесообразности и эффективности его применения с точки зрения интересов гражданского общества и государства.
1.4. Открытый бюджет (народный бюджет, бюджет для граждан, понятный бюджет, электронный бюджет)
Эффективность бюджетной политики во многом определяется степенью разработанности правовых норм, регулирующих бюджетный процесс.
Бюджетная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет не только правовой, экономический, но и политический характер. Э.Д. Соколова отмечает, что «бюджетные действия, а также вся финансовая деятельность государства и муниципалитетов, чтобы управлять финансовой политикой государства, внедрение которого, конечно, принимая во внимание в его истинных интересах нации общества и научных инструкций, создает необходимые условия не только для стабилизации финансовых и других сфер общественной жизни, но также и для дальнейшего развития страны в целом».
Бюджетная политика - это составная часть финансовой политики, приоритеты которой определяются в ежегодном бюджетном послании Президента РФ. В области составления бюджета есть много юридических вопросов, которые требуют их дальнейшего решения в современном состоянии рынка. М.И. Пискотин полагал, что много отношений, которые происходят между различными государственными органами в процессе составления, одобрения и выполнения бюджета, нужно ясное правовое регулирование. В этой связи хотелось обратить внимание на правовое закрепление принципов бюджетного процесса, который является институтом бюджетного права.
Принцип для процесса тот же, что принцип для права:
- фактор, определяющий вид и содержание процесса;
- фактор, позволяющий с необходимостью признать единство процесса;
- фактор, степень реализации которого является показателем правового состояния.
Конечно, консолидация принципов бюджетной системы была очень важна в учреждении закона о бюджете новой демократической России, хотя нужно отметить, что это не отражено в бюджетной системе Российской Федерации определенные принципы финансового федерализма, который должен действительно ввести систему бюджета страны.
В дополнение к принципам системы бюджета можно выбрать определенные рекомендации, описывающие бюджетный процесс в Российской Федерации, и потребовать юридической консолидации как основные принципы составления бюджета.
Считаем, что можно выделить и закрепить в БК РФ следующие принципы бюджетного процесса:
- принцип законности;
- принцип облечения бюджета в форму нормативного правового акта;
- принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного саморуководства в бюджетном процессе;
- принцип специализации бюджетных показателей;
- принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса;
- принцип прозрачности (гласности);
- принцип плановости бюджетного процесса;
- принцип организации финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.
Принцип прозрачности (гласности) означает:
- во-первых, обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению правовых (представительных) органов государственной власти, органов местного саморуководства;
- во-вторых, обязательную гласность для общества и средств массовой информации, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе и вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа государственной власти, либо между представительным и исполнительным органами государственной власти;
- стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.
Таким образом, в соответствии с принципом прозрачности, граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами, утверждая бюджет СМИ. Единственное исключение - секретная статья, разрешенная только в федеральном бюджете. Кроме того, в соответствии со Статьей 265 БК РФ представительные органы государственной власти может быть независимо или через контролирующие органы, созданные ими, чтобы осуществить контроль за выполнением составления бюджета.
При рассмотрении бюджета 2012 - 2014 двухлетними периодами. Президент России поставил задачу правительству Российской Федерации о потребности в одобрении понятия создания и развития интегрированного управления информационной системой государственными финансами (электронный бюджет), нацеленный на улучшающуюся прозрачность, прозрачность финансовых показателей и ответственность предприятий общественного права, чтобы гарантировать доступность и надежность информации всем заинтересованным пользователям, увеличить качество финансового менеджмента в управлении правительства сектором.
Принцип прозрачности (гласность) не полностью осуществлен на практике, бюджетная деятельность. Немедленно федеральный закон по федеральному бюджету в течение следующего бюджетного года и периода планирования из года в год становится более сложным, и рядовой гражданин трудный выяснить соответствующие статьи доходов федерального бюджета и расходов. Чтобы осуществить принцип прозрачности (гласность), бюджет - существенная процедура подачи отчетов о внедрении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Однако особенно на муниципальной презентации уровня и одобрении исполнения бюджета отчет - простая формальность. И стоит отметить, что во многих работах, предложенных, чтобы ввести Институт публичных разбирательств по проекту выполнения годового бюджета, являются в стадию составления, внешний обзор и одобрение сообщения бюджета и фиксации его в Бюджетном кодексе РФ.
В разделе XII Программы по повышению эффективности бюджетных расходов принято решение о развитии единой интегрированной информационной системы руководства общественными финансами (электронный бюджет), которая:
- обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного саморуководства, создание устройств публичного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора правительственного руководства, информации о стоимости предоставленных правительственных (муниципальных) услуг, в том числе информации в разрезе правительственных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении;
- повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого публично-правового образования, об их активах и обязательствах;
- создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания правительственных услуг;
- обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;
- усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения правительственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;
- позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственной (муниципальной) собственности.
В мировой практике имеются два подхода к созданию информационных систем руководства финансами:
1) построение информационных систем по принципу максимально возможной унификации и интеграции функциональных областей руководства (централизованный подход - Австрия, Австралия, Канада, США, Франция, Бразилия);
2) использование локальных систем (децентрализованный подход, характерен для Великобритании).
Необходимое условие для создания "электронного бюджета" - переход к юридически значительному электронному документу. В этом контексте приоритет не только к переводу всех документов, используемых в процессе установления информации о действиях общественных юридических лиц в сфере управления государственными финансами в электронной форме через систему Форм, но также и идентификации и идентификации пользователей в информационных системах, а также правительственном руководстве, используя отдаленные коммуникационные средства.
Кроме того, должна продолжаться модернизация существующих информационных оснований (регистр обязательств расходов, итогового бюджетного списка, регистра правительственных контрактов, и т.д.), создав технологию, объединяющую их друг с другом, а также интеграцией существующих и новых информационных ресурсов в системе "электронного бюджета".
Для решения поставленных задач в Программе сказано о необходимости рассмотрения вопроса о реализации следующих мероприятий:
- развитие нормативных юридических действий и методологических материалов для формирования и поведения всероссийских централизованных регистратур и информационных ресурсов, эффективной информационной организации межведомственного сотрудничества;
- обеспечение дизайна электронной системы бюджета как ряд взаимосвязанных компонентов, которые гарантируют функционирование системы;
- создание единственного портала правительства (муниципальные) финансы (Портал электронного бюджета), чтобы предоставить открытый доступ информации о финансовых показателях общественных юридических лиц, сформированных на основе информационной системы электронного бюджета;- обеспечение развития функциональности автоматизированной системы Федерального казначейства, в том числе для ведения плановых показателей в разрезе бюджетных услуг, мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов, руководства основными средствами и обязательствами сектора правительственного руководства, ведения бюджетного, управленческого и кадрового учета организаций сектора правительственного руководства, а также для предоставления соответствующих услуг организациям сектора правительственного руководства с использованием средств удаленного взаимодействия.
Препятствием по внедрению и развитию электронного бюджета в настоящее время являются не только экономические факторы, но также и много объективных причин, таких как:
- дефект региональной и муниципальной нормативной базы в области информационно-коммуникационных технологий;
- нежелание государственных органов к использованию эффективных технологий взаимодействия с гражданами и предприятиями;
- несоответствующее обучение в развитии и использовании информационно-коммуникационных технологий;
- экономическая отсталость материально-технической базы.
Однако применение «электронного бюджета» позволит:
- во-первых, унифицировать бюджетный процесс, составление и представление регламентированной отчетности, исключает необходимость многократного ввода информации вручную;
- во-вторых, способствует переходу на юридически значимый документооборот в сфере руководства общественными финансами;
- в-третьих, в рамках системы автоматизируются процедуры обработки документов и контроля за исполнением поручений, создается централизованное хранилище нормативной и иной документации. «Электронный бюджет» позволяет использовать единые реестры и классификаторы и делает возможным централизованное взаимодействие с федеральными реестрами и порталами.
В глобализированной экономике первостепенная важность для всех стран эффективное и ответственное управление государственными финансами, чтобы гарантировать устойчивость национальных бюджетных систем.
Принципы эффективного и ответственного управления государственными финансами:
-финансовая (финансовая) прозрачность;
-стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;
-эффективная и справедливая система межправительственных отношений; консолидация бюджета и составление бюджета; среднесрочное финансовое планирование;
- результативность составления бюджета;
- эффективный финансовый контроль, принцип - сообщая и контролируя.
Выделяются три ключевых аспекта, определяющие эффективное и ответственное управление общественными финансами:
а) прозрачность бюджетно-налоговой сферы, которая предполагает гласность для общественности информации о структуре и функциях органов руководства, распределения между ними ответственности, характере воздействия Правительства на функционирование экономики, задачах бюджетно-налоговой политики, финансовой отчетности правительственного сектора и прогнозируемых бюджетно-налоговых показателях;
б) «здоровье» системы общественных финансов, что предполагает ее стабильность и устойчивость, как в среднесрочном аспекте, так и более отдаленной перспективе, эффективные межбюджетные отношения, управление потенциальными рисками и, наконец, эффективность систем бюджетного и финансового контроля;
в) эффективность и результативность бюджетной политики, что означает эффективность распределения ресурсов, эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, устройства, обеспечивающие ответственность за результаты деятельности, а также использование мониторинга, оценки и аудита для извлечения уроков на будущее в целях дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.
Таким образом, ведение электронного бюджета позволит повысить эффективность и результативность бюджетных расходов и обеспечит реализацию принципа прозрачности (гласности) бюджета.
Минфин России - как исполнительный орган правительственной власти, реализующий политику в сфере бюджета, тоже занимается над организацией электронной модели правительственного руководства, разрабатывая и совершенствуя информационные технологии в сфере руководства общественными финансами.
В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, определяющей основные направления бюджетных реформ, разработана и в июле 2011 г. одобрена Правительством Российской Федерации Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы руководства общественными финансами «Электронный бюджет», основной смыслом которой является обеспечение прозрачности, гласности и подотчетности деятельности правительственных органов и органов руководства государственными внебюджетными фондами, органов местного саморуководства, правительственных и муниципальных учреждений, а также повышение качества их финансового менеджмента за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных технологий и телекоммуникационных технологий в сфере руководства государственными и муниципальными (общественными) финансами.
На сегодняшний день по итогам четырехлетнего периода реализации Концепции можно говорить о достигнутых результатах.
Сформирована общая архитектура (требования) системы «Электронный бюджет», определяющая рамки финансово-хозяйственной и бюджетной деятельности, которые будут автоматизированы и войдут в интегрированную систему руководства общественными финансами «Электронный бюджет».
Выделены основные функциональные блоки, описаны их взаимосвязь и взаимозависимость, а также установлены оптимальные технологические параметры построения системы, которые обеспечат реализацию автоматизируемых функций для всех пользователей при возможности учета специфики их деятельности и постоянно изменяющихся внешних условий.
Внедрение подсистем электронной бюджетной системы, как уже разработанных ранее, будет происходить шаг за шагом. В планах на 2016 год - использование федеральными клиентами подсистемы «Управление закупками» системы электронных бюджета, переход к централизованному формирования и поддержания бюджетных списков основных распорядителей средств федерального бюджета, внедрение подсистемы руководства правительственного долга и финансовых активов. В 2017 году подсистем руководства доходов, расходов, деньги, а также бухгалтерского учета и отчетности, финансового контроля и информационно-аналитическое обеспечение электронной системы бюджета должны быть разработаны и внедрены.
В 2018 году - 2019 развитие подсистем руководства нефинансовых активов и кадровых ресурсов системы электронных бюджета будет осуществляться.
По итогам внедрения системы электронных бюджета планируется достичь следующих показателей эффективности процессов и процедур руководства государственными финансами, установленного в подпрограмме «Создание и развитие государственной системы интегрированного руководства информации государственными финансами» электронный бюджет «Государственной программы Российской Федерации» Управление государственными финансами и регулирования финансовых рынков»:
- Увеличение доли юридически значимых электронных документов в общем количестве документов финансово-хозяйственной деятельности федеральных организаций сектора правительственного руководства до 70%;
- сокращение времени обработки финансовой документации федеральных организаций сектора правительственного руководства на 30%;
- сокращение сроков формирования всех видов финансовой отчетности федеральных организаций сектора правительственного руководства в 1,5 раза.
Кроме того, все субъекты Российской Федерации, не менее половины муниципальных образований и не менее 20% региональных и муниципальных организаций сектора правительственного руководства должны иметь индикаторы, соответствующие федерального уровня.