Принятый Государственной Думой РФ 21 июля 2014 года Федеральные закон РФ «Об основах публичного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон об общественном контроле) стал давно ожидаемой новеллой в системе нормативных актов, регулирующих участие гражданского общества в обеспечении режима законности деятельности правительственных институтов, а также организаций, выполняющих отдельные публичные функции.
В ходе обсуждения законопроекта, в том числе Общественной палатой и Советом по правам человека при Президенте РФ, вопрос о статусе граждан в системе публичного надзора был наиболее спорным. Суть дискуссии заключалась возможности получения для граждан и групп граждан, статуса субъектов публичного контроля.
В диссертациях последних лет, посвященных изучению социального контроля, граждане четко выступают в качестве субъектов публичного контроля, кроме того, они рассматриваются в качестве обладателей приоритетных прав в этой деятельности, и в первую очередь - права на информацию.
Так, например, О. А. Околеснова отмечает, что граждане как носители прав доступа к информации являются основными субъектами публичного контроля. По мнению автора, необходимо за счет реализации принципа прозрачности, а также внедрение информационно-коммуникационных технологий предоставляют возможность участвовать в процедурах публичного контроля каждому гражданину. Такое участие должно быть возможно на индивидуальной основе, в том числе в качестве средства использования электронной демократии и других информационных и коммуникационных технологий, а также путем участия в мероприятиях, организованных другими субъектами публичного контроля.
В принятом окончательном варианте текста Закона участия граждан в общественном контроле посвящена отдельная статья - ч. 1 ст. 3, подтверждающая право граждан участвовать в общественном контроле не только через общественные объединения и иные некоммерческие организации, но и лично, а в ч. 3 данной статьи указано, что это участие осуществляется в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Другие части данной статьи (ч. 4 - ч. 7) не вполне соотносятся с ее наименованием, поскольку определяют формы публичного контроля для общественных объединений и иных некоммерческих организаций.
При определении правового статуса граждан в системе публичного контроля ключевой является норма ч. 1 ст. 9 Закона об общественном контроле, которая содержит перечень субъектов публичного контроля - это общественные палаты и общественные советы федерального, регионального и муниципального уровня, и граждане в него не включены. В тексте Закона (например, ч. 2 ст. 20, ч. 4 ст. 2) неоднократно используется термин «иные субъекты публичного контроля». Значение данного термина сложно уяснить с учетом того, что перечень субъектов публичного контроля в ч. 1 ст. 9 является закрытым. В любом случае граждане к нему не относятся.
Исключение граждан из числа субъектов публичного контроля, соответственно, исключают и распространение на них таких полномочий субъектов публичного контроля, как запрос о предоставлении информации с смыслом публичного контроля и инициирования мероприятий публичного контроля.
Как уже отмечалось ранее, участие в таких мероприятиях граждан, законописатель связывает со статусом публичного инспектора и правительственного инспектора.
В ч. 1 ст. 21 Закона об общественном контроле установлено, что публичный инспектор привлекается к данной деятельности на общественных началах, при этом не определено, какими качествами и навыками он должен обладать. Неопределенность таких требований явно диссонирует со значительным объемом полномочий публичного инспектора - это право на получение информации от органов государственной власти и органов местного саморуководства, право на подготовку итогового документа по результатам общественной проверки и право изложить особое мнение в нем. Отметим, что требования к итоговому документу по результатам публичного контроля высокие - публичный инспектор должен изложить в нем объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах общественной проверки, а также предложения и рекомендации.
Не менее важной в свете анализа роли и места общественных палат в системе публичного контроля в Российской Федерации представляется оценка деятельности общественных палат субъектов РФ. Как уже указывалось выше, правовой статус общественных палат субъектов РФ устанавливается региональным законописательством. В этой связи следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует федеральный закон, который бы устанавливал единые правовые основы организации и деятельности региональной общественной палаты. Вместе с тем практика показывает, что определяющее влияние на процесс правового регулирования организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации оказывает Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», который, по сути, не является для них правоустанавливающим. В сложившейся ситуации, когда отсутствует федеральный закон, устанавливающий правовые основы организации и деятельности региональной общественной палаты, законописательные органы власти субъектов Российской Федерации, перечеркивая прошлый положительный опыт функционирования общественных палат субъектов Федерации, принимают законы, точно копируя нормы Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», прежде всего в части порядка формирования рассматриваемого института гражданского общества. Однако следует отметить, что не все региональные общественные палаты созданы на основании закона субъекта РФ. Так, Общественная палата Санкт-Петербурга создана на основании нормативных правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ, другие палаты - на основании законов субъектов, при том, что в наименовании ряда из них не содержится словосочетания «общественная палата»: например, «Гражданская ассамблея Красноярского края» (справедливости ради надо сказать, что в ст. 1 данного Закона было уточнено: «Гражданская ассамблея Красноярского края - общественная палата Красноярского края»). В Ульяновской области субъектом публичного контроля является не только Общественная палата Ульяновской области, но и созданная в 2013 г. Палата справедливости и публичного контроля в Ульяновской области, которая в соответствии со ст. 1 Закона Ульяновской области от 6 мая 2006 г. N 48-ЗО «Об Общественной палате Ульяновской области» является постоянно действующим государственным органом Ульяновской области, формируемым с учетом региональной общественной палаты, но, тем не менее, государственным органом, осуществляющим публичный контроль.
В качестве примера определения полномочий публичного эксперта с учетом специальных норм отраслевого права можно привести нормы, устанавливающие порядок осуществления общественной экологической рецензии, закрепленный в ст. 19 - 25 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «Об экологической рецензии».
В частности, в ст. 22 данного Закона в процессе проведения экологической рецензии закреплено право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической рецензии; знакомиться с нормативно-технической документацией устанавливающей требования к проведению государственной экологической рецензии; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической рецензии и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической рецензии.
Таким образом, объем прав публичного эксперта, в отличие от правительственного инспектора, обуславливается специальными (отраслевыми) стандартами, а не общими нормами закона об общественном контроле. Отсутствие конкретных правил в некоторых областях правительственного руководства значительно снижает возможность публичного эксперта сформулировать объективные, достоверные и обоснованные выводы в итоговом документе на основе публичного контроля, в соответствии с требованиями законодателя в ч. 2 ст. 23 Закона об общественном контроле.
Проводя анализ правового устройства участия граждан в осуществлении мероприятий публичного контроля следует принимать во внимание особое значение термина «публичный контроль» в настоящем законе, так как он определяет смысл и цель деятельности, в отличие, например, от правительственного контроля.
В Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении правительственного контроля (надзора) и муниципального контроля» правительственный контроль направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений и их последствий юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, требований, установленных законописательством РФ, а также на систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении их деятельности.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, система публичного контроля за деятельностью органов государственной власти включает в себя следующие элементы (подсистемы):
а) организационно-функциональную структуру публичного контроля (цели, принципы, объект, предмет, субъекты публичного контроля, его виды);
б) механизм публичного контроля (методы, средства, формы контроля);
в) порядок осуществления публичного контроля.
Во-вторых, в новеллах Федерального закона N 212-ФЗ предусматривается личное участие граждан в данной деятельности только в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Граждане не могут лично инициировать мероприятия по осуществлению публичного контроля. Федеральный закон N 212-ФЗ не урегулировал в полной мере статус публичного инспектора в части требований к нему, порядка привлечения его к мероприятиям публичного контроля, в отличие от публичного эксперта.
Вышеуказанные цели определили намерение законодателя привлекать граждан к таким формам публичного контроля, как публичного мониторинга, общественных обсуждений, публичного (публичного) слушания. В этом случае, по результатам такой деятельности учитывается консолидированное мнение населения, конкретный гражданин выступает лишь в качестве респондента или участника дискуссии. Результаты такой деятельности могут быть приняты во внимание при принятии решений и оценке деятельности властей, а смысл и цель таких действий граждан - в партнерстве с властями, участие в публичном руководстве.
Анализируя правовой устройство участия граждан в общественном контроле, следует учитывать отраслевое законописательство в этой сфере. В Законе об общественном контроле в ст. 2 прямо указано, что правовую основу публичного контроля, помимо норм данного Закона, составляют другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты. Кроме того, данный Закон допускает согласно положениям ч. 2 ст. 4 использование форм публичного контроля, закрепленных в иных федеральных законах. Из приведенных правил однозначно не следует, что граждане могут участвовать в общественном контроле, не являясь субъектами публичного контроля согласно Закону об общественном контроле и являясь таковыми исходя из норм отраслевого права. Вместе с тем в отраслевом законописательстве достаточно примеров, когда граждане отнесены к субъектам публичного контроля.
Например, в Федеральном законе от 22.11.1995 N 171-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» нормы ч. 1, ч. 2 ст. 24 устанавливают, что публичный контроль за соблюдением настоящего Федерального закона осуществляется гражданами и общественными объединениями, а государственные органы и должностные лица обязаны содействовать гражданам и общественным объединениям в проведении соответствующих проверок фактов отступления от настоящего Федерального закона и в десятидневным срок уведомлять заявителей о принятых решениях.
В сфере земельных отношений Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 21.07.2014) ч. 3 ст. 72 закрепляет правило о том, что публичный земельный контроль осуществляется органами территориального публичного саморуководства, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного саморуководства решений, затрагивающих предусмотренные настоящим Кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.
Региональный опыт правового регулирования участия граждан в общественном контроле является достаточно интересным, но не обширным. В Российской Федерации можно отметить две ключевые особенности в этой области.
Первая особенность - совершенно разные подходы к формированию концепции и содержания публичного контроля.
В Пермском крае устройство публичного (гражданского) контроля закреплен в Законе Пермского края от 21.12.2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае». Правовая суть этого устройства заключается в том, что субъекты публичного (гражданского) контроля, который включает в себя граждан и общественных объединений, а также региональные команды публичного контроля составляют акт о результатах публичного (гражданского) контроля. Акт должен учитывать государственные органы, органы местного саморуководства, их должностных лиц. Публичный (гражданский) контроль определяется в законе как непосредственное наблюдение со стороны граждан и (или) их объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан.
Оригинальная модель социального контроля в Ульяновской области, если контроль можно назвать таковым, что является публичным. В этом субъекте Федерации, палаты правосудия и социального контроля, который является постоянным органом государственной власти Ульяновской области. Соответствующее положение закреплено в Законе Ульяновской области 06.11.2013 № 208-ZO (в редакции от 05.05.2014) «О палате правосудия и социального контроля в Ульяновской области».
Вторая особенность регионального правового регулирования участия граждан в социальном контроле является развитие ее промышленности компонента. Основные направления контроля правительственного сектора являются общественные работы, жилищно-коммунальных услуг (например, право. Москва от 12.03.2014 N 9 «Об обеспечении информационной гласности и публичного контроля в сфере ландшафтного дизайна, жилищно-коммунального хозяйства»), поле экология (например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17.03.2014 № 6-РЗ «о государственном экологическом контроле»), сфера бюджетных инвестиций (например, Закон Красноярского края от 09.06.2011 N 12-5979 «публичный и правительственный контроль за осуществлением бюджетных инвестиций в крупных социальных объектах») и др. В этих законах субъектов граждан России Федерации, связанных с субъектами публичного контроля наряду с общественными объединениями, других некоммерческих правительственных организаций.
В Законе Пензенской области от 04.03.2015 N 2679-ЗПО «О порядке организации и осуществления публичного контроля в Пензенской области» указаны следующие субъекты публичного контроля схема № 1.
Исследование правового регулирования участия граждан в общественном контроле позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Новеллы Закона об общественном контроле включают личного участия граждан в этой деятельности только в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Граждане не могут лично инициировать мероприятия по осуществлению публичного контроля. Закон об общественном контроле не может быть урегулирован в полном общественном статусе инспектора в отношении него, о его причастности к событиям социального контроля, в отличие от экспертной общественности.
Схема № 1. - Субъекты публичного контроля в Пензенской области
Субъекты публичного контроля в Пензенской области
 |
 |  | ||
Смысл публичного контроля законодателя не столько в обнаружении нарушений в сфере правительственного руководства, как в анализе, оценке деятельности и участия в процессе принятия решений властей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Такой подход позволяет нам говорить о смешении понятий «публичного контроля за деятельностью в сфере правительственного руководства» и «участие общественности в государственном руководстве». Конечно, институты социального контроля и отдельных граждан не могут и не должны претендовать на присвоение юрисдикционных функций юридической квалификации противоправных действий правительств на различных уровнях и должностных лиц, но они должны иметь право устанавливать информации, материалов и представить свое мнение относительно законности деятельности органов власти на различных уровнях и должностных лиц.
3. Правовая модель социального контроля, закрепленного в новом законе не учитывает сложившуюся практику правового регулирования участия граждан в общественном контроле. Региональное законописательство четко устанавливает статус граждан как субъектов социального контроля и обеспечивает прямые, а не косвенные формы участия граждан этой деятельности, в отличие от закона об общественном контроле. В связи с этим, практика правоохранительных органов на региональном уровне, в частности непосредственного участия граждан в общественном контроле может столкнуться с двусмысленно разрешимых столкновений. Унификация регионального права в этой сфере с правилами нового закона может стать шагом назад в развитии институтов социального контроля в регионах и стране в целом, что противоречило бы принципам гласности и гласности, а также разнообразие форм социального контроля, закрепленное в статье 6 Закона об общественном контроле.