Основные направления совершенствования финансирования образования

Лекция 8. Совершенствование финансирования образования

План лекции

1.Основные направления совершенствования финансирования образования

2. Нормативное финансирование образования

3. Подходы к разработке нормативов финансирования

4. Модели нормативного финансирования образования

 

Основные направления совершенствования финансирования образования

Совершенствование финансирования образования осуществлялось и осуществляется по двум основным направлениям.

1. Изменение порядка финансирования образовательных учре­ждений из средств бюджета — для наших условий из государственного бюджета;

2. Поиск дополнительных источников и форм финансирования образования.

Как уже упоминалось раньше, основным источником финан­сирования образования был и остается государственный (муници­пальный) бюджет. Средства бюджета доставляются до образова­тельного учреждения в режиме финансирования, т. е. с соблюде­нием определенных процедур и правил. Изменение этого поряд­ка осуществляется в рамках совершенствования всего бюджетного процесса в виде внесения в него следующих изменений.

1) Регулярно изменяется бюджетная классификация, причем какие-либо закономерности в этом процессе проследить, с мо­ей точки зрения, не удается; число предметных (экономиче­ских) статей колеблется, то увеличиваясь, то уменьшаясь; то же можно сказать и о функциональной классификации, но там процесс идет практически к увеличению детализации целей государства, решаемых с использованием бюджетного финансирования, что однозначно ведет к увеличению числа и разнообразия функциональных статей расходов бюджета;

2) Бюджетные средства образовательных учреждений в насто­ящее время хранятся на лицевых счетах казначейской систе­мы; аналогичный порядок существовал и в XIX в., а в период плановой экономики средства зачислялись на текущие и рас­четные счета в учреждениях банков.

3) Менялась степень самостоятельности образовательных учре­ждений в распоряжении бюджетными средствами, но тут из­менения были незначительными; были периоды (правда, давно), когда учебные заведения могли принимать самостоятель­ные решения о небольшом изменении сметных назначений, перемещении расходов между статьями утвержденной вышестоящим органом сметы.

Незыблемым во все времена оставался принцип сметного финансирования образования. Первые попытки его изменения (не только, конечно, сметного финансирования, но и других по­ложений экономического механизма) были предприняты в конце 1980-х гг. Общая направленность этих изменений оценивалась как дальнейшее усиление и развитие самостоятельности органи­заций, предприятий и учреждений, в первую очередь, в области распоряжения финансовыми ресурсами. Основой для такого се­рьезного изменения послужил Закон СССР „О государственном предприятии (объединении)", самым существенным образом расширивший права предприятий и их трудовых коллективов. При этом под определение предприятия попали практически все орга­низации, так или иначе осуществляющие деятельность, имеющую сколько-нибудь ощутимый результат. Разумеется, не были остав­лены в стороне и образовательные учреждения, в качестве резуль­тата деятельности которых рассматривались подготовленные выпускники, специалисты, квалифицированные рабочие, т. е. уча­щиеся, прошедшие определенный курс обучения. Были сформули­рованы новые условия хозяйствования. Они были введены _„Основ­ными положения хозяйственного механизма в народном образовании", одобренными Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19 декабря 1989 г. (Протокол № 8, раздел IV). В основу нового хозяйственного механизма в народном образовании, точнее — новых условий хозяйствования, были поло­жены следующие основные принципы:

• финансирование по нормативам, комплексно отражающим целевую направленность деятельности образовательных уч­реждений, вместо выделения средств по статьям расходов;

• сочетание бюджетного или отраслевого¹ финансирования де­ятельности учреждений с развитием различного рода плат­ных услуг населению, как правило, по профилю деятельно­сти учреждения, выполнением платных работ по договорам с предприятиями и организациями. При этом была поставле­на задача неснижения бюджетных ассигнований на финансирование учреждений вследствие замещения бесплатных для населения услуг платными;

• перераспределение и разграничение управленческих функ­ций между учреждениями и вышестоящими органами, осу­ществление перехода от преимущественно административных к экономическим методам управления хозяйственной дея­тельностью, усиление плановой, хозяйственной и финансовой самостоятельности учреждений;

• совершенствование организационных структур управления народным образованием — создание отраслевых и межотрас­левых объединений (фирм, ассоциаций и др.);

• развитие самостоятельности трудовых коллективов учрежде­ний в решении основных вопросов их производственно-хозяй­ственной деятельности и социального развития;

• установление тесной зависимости материального и мораль­ного стимулирования трудовых коллективов, размеров фон­дов производственного и социального развития учреждений и оплаты труда работников от результатов, качества и эф­фективности труда.

¹ Отраслевое финансирование должно было осуществляться из средств, оставляемых в распоряжении отраслей после выполнения обязательств перед бюджетом, т.е. из соответствующей части прибыли.

Основным направлением формирования нормативов финанси­рования была их структурная и количественная привязка к по­требностям образовательного учреждения. Главным требованием при определении величины норматива (нормативов) финансиро­вания было обеспечение его достаточности, т. е. чтобы структура и величина учитываемых нормативом затрат обеспечивали возмеще­ние материальных и приравненных к ним затрат на образование, воспитание и подготовку кадров и т. д., формирование средств на оплату труда, создание необходимой материально-технической ба­зы, социальное развитие и материальное стимулирование трудово­го коллектива. Это позволяло рассматривать норматив финанси­рования с двух сторон:

• как своего рода плановую цену результата деятельности об­разовательного учреждения (напомню, что в качестве такого продукта рассматривался гражданин, прошедший обучение в образовательном учреждении);

• как способ распределения финансовых ресурсов.

В составе норматива бюджетного (отраслевого) финансирова­ния целевым назначением выделялись средства на стипендиаль­ное (материальное) обеспечение обучающихся и воспитанников.

В качестве расчетной единицы принимался показатель средне­годового контингента учащихся:

• по дошкольным и внешкольным учреждениям — один ре­бенок;

• по учреждениям интернатного типа — один воспитанник;

• по школам, средним специальным учебным заведениям и ПТУ — один учащийся;

• по высшим учебным заведениям — один студент.

При переводе на новые условия хозяйствования малокомплект­ной школы, дошкольного и внешкольного учреждения норматив бюджетного финансирования мог устанавливаться на класс-комп­лект, школу, учреждение.

Рассматривая содержащийся в документах подход к формиро­ванию нормативов финансирования образовательных учрежде­ний, нетрудно увидеть, что нормативы строились, по существу, от потребности в средствах на обучение определенного контингента

учащихся в конкретном учебном заведении. Об этом можно судить по приведенному выше положению, согласно которому средств, вы­деляемых по нормативу, должно быть достаточно для возмещения не только издержек учреждения по осуществлению своей деятель­ности, но и для развития материальной базы и стимулирования работников. А эти задачи обычно решаются за счет прибыли, оста­ющейся у организации после уплаты налогов.

Следует отметить, что нормативы финансирования образова­ния так и не были разработаны и введены в действие.

В рамках новых условий хозяйствования предполагалось рас­ширение круга источников поступления в систему образования вне­бюджетных средств за счет:

• поступлений за выполненные работы (услуги) материального характера согласно заключенным договорам с государствен­ными, кооперативными и общественными предприятиями, организациями и по заказам населения;

• выручки от реализации продукции учебно-производственных мастерских;

• выручки от сдачи в аренду помещений, сооружений, обору­дования;

• поступлений средств за дополнительные услуги по подготов­ке, повышению квалификации и переподготовке кадров по договорам, а также от обучения по заказам населения;

• добровольных взносов и передаваемых материальных ценно­стей от государственных, кооперативных и других обществен­ных предприятий и организаций, а также отдельных граждан;

• прочих поступлений.

Образовательным учреждениям предоставлялось право при­влекать средства банковского кредита.

Особенно серьезным было изменение, связанное с тем, что все поступавшие из различных источников средства, кроме денеж­ных сумм, предназначенных конкретным исполнителям по трудо­вым соглашениям (средств, имеющих целевой, персонифицирован­ный характер), составляли доход учреждения и объединялись на одном расчетном счете.

Расширение самостоятельности образовательных учреждений предполагало самостоятельную разработку ими плана экономического и социального развития. В основу плана был положен ограниченный набор исходных данных.

1. Контингент учащихся, определяемый на основе контрольных цифр приема или методом прямого счета и используемый для определения объема бюджетного или отраслевого финансиро­вания.

2. Государственный заказ на:

• ввод в действие материальных объектов за счет государ­ственных централизованных капитальных вложений;

• выполнение важнейших НИОКР за счет государствен­ного бюджета или отраслевых источников финансиро­вания;

• подготовку специалистов или квалифицированных ра­бочих.

3. Экономические нормативы:

• бюджетного или отраслевого финансирования;

• фондов заработной платы, производственного и социаль­ного развития, валютных отчислений;

• лимиты государственных капитальных вложений.

Государство не определяло заранее, т.е. на стадии разработки плана, конкретные направления расходования средств при выполнении образовательными учреждениями государственного заказа. Во всяком случае, в основных положениях нового хозяйственного механизма этот вопрос специально не оговаривался. Образователь­ные учреждения не были связаны численными показателями рас­ходования средств на те или иные цели внутри государственного заказа. По существу, формировалась система получения средств «одной строкой». Наличие нормативов распределения доходов по фондам хотя и задавало определенные условия обеспечения целе­вого использования получаемых средств, но не носило характера жесткого регламентирования, поскольку целевая направленность формируемых фондов была достаточно мягкой.

Нормативы распределения получаемых доходов по фондам, т. е. их распределение на укрупненные цели, предполагали консолидацию всех ресурсов из разных источников, создание единого механизма их использования независимо от источника поступления. В сочетании с чрезвычайно важным положением о том, что учреждения, основная деятельность которых полностью или частично финансируется из бюджета или средств отрасли, платежи в бюджет не производили, это придавало системе образования практически полную экономическую автономность.

Наглядно функции государства можно представить в виде сле­дующей упрощенной последовательности действий.

1. Государство выдает образовательному учреждению заказ на прием на обучение определенного числа, допустим, 1000 студентов.

2. По нормативу выдает образовательному учреждению бюджетные средства на подготовку этих специалистов.

3. Устанавливает распределение получаемых средств по фондам, контроль за использованием которых осуществляется коллективом самого образовательного учреждения.

Расходование полученных средств полностью переходило в ком­петенцию самого образовательного учреждения и вмешательства государства прямо не требовало. Тем более, что устанавливаемые контрольные цифры, например в высшем образовании, касались только приема на обучение, а не выпуска. Поэтому даже проверка исполнения государственного заказа могла быть сведена только к анализу отчетности о числе принятых на обучение. В сочетании с данными государственного статистического наблюдения (данные о движении контингентов являются основными в статистике) кон­троль за принятыми на обучение получался двойной.

Основными положениями нового хозяйственного механизма изначально предусматривались две модели функционирования образовательных учреждений в новых условиях хозяйствования. Для сферы образования была установлена первая модель, базирующаяся на следующей последовательности распределения дохода и формирования фондов:

• из совокупного дохода формируется по установленному нор­мативу фонд оплаты труда;

• из оставшихся средств возмещаются материальные и прирав­ненные к ним затраты;

• осуществляются расчеты со сторонними организациями;

• выплачиваются проценты за кредит.

²Вторая модель предусматривала сначала возмещение издержек и расчеты по обязательствам, а затем — зачисление оставшихся средств в фонд оплаты труда и материального стимулирования работников.

 

За вычетом этих средств образуются по нормативам фонд материального поощрения и фонд производственного и социального развития.

В доход учебного заведения, подлежащий распределению по установленным нормативам, наряду с другими поступлениями за­числялись также средства, полученные за подготовку специали­стов от предприятий, учреждений и организаций и отраслей на­родного хозяйства, включая средства, полученные за осуществле­ние мероприятий, направленных на повышение качества подготов­ки специалистов, улучшение организации учебно-воспитательного процесса, в том числе за введение дополнительных курсов и дру­гих видов факультативных занятий, подготовку их методическо­го обеспечения, выполняемых сверх учебного плана и индивиду­альных планов преподавателей и студентов. Объем указанных средств определялся на основе сметы, включающей плановые затраты на подготовку и накопления (по существу — прибыль) в размере до 30%.

В доход учебного заведения, подлежащий распределению по утвержденному экономическому нормативу, не включались отдель­ные поступления, имеющие целевое назначение и подлежащие за­числению непосредственно в соответствующие фонды.

Перевод учебных заведений на новые условия хозяйствования осуществлялся, начиная с 1991 г. по мере их готовности и обеспе­чивался соответствующим объединением их финансовых ресурсов на единых расчетных счетах, открываемых в учреждениях банков СССР. На расчетные счета зачислялись все поступающие учре­ждениям денежные средства, включая суммы бюджетного финан­сирования и все внебюджетные средства за оказанные организа­циям и населению платные услуги и прочие поступления. На этих расчетных счетах хранились все средства учреждений: средства

единого фонда оплаты труда, фонда производственного и социаль­ного развития, других фондов и.т.д. С открытием расчетных сче­тов подлежали закрытию все действующие их счета по бюджетным и внебюджетным средствам, остатки которых перечислялись платежными поручениями на их единые расчетные счета.

Сформированный новыми условиями хозяйствования эконо­мический механизм функционирования образовательных учрежде­ний и сферы образования в целом не получил широкого развития по причинам его слишком быстрой замены условиями, установленными Законом «Об образовании» и внедрением рыночных отношений в экономику.

Поскольку новые условия хозяйствования в сфере образования были введены непосредственно перед серьезными изменениями в экономике страны, число перешедших на них учебных заведений было невелико, опыта работы в них еще не было накоплено, соответственно, исследований результативности и последствий перехо­да на новые условия проведено не было. Далеко не все положения новых условий хозяйствования в части финансирования, исполь­зования бюджетных средств, налогообложения, управления объектами собственности и.т.д. были учтены при формировании нового законодательства.

Следует только учитывать, что данные оценки этих условий носят более предположительный характер.

Интересно отметить, что новые условия хозяйствования нашли применение в практике организации механизма хозяйствования бюджетных организаций в Республике Узбекистан. Принятый там новый порядок финансирования, предусматривает:

• расширение самостоятельности и повышение ответствен­ности руководителей бюджетных организаций за эконом­ное, эффективное и адресное использование бюджетных средств, укрепление бюджетной дисциплины;

• упрощение механизма финансирования бюджетных организа­ций и создание возможностей для маневрирования имеющи­мися средствами с целью достижения максимальной резуль­тативности их использования;

• введение нового порядка финансирования бюджетных орга­низаций методом финансирования одной строкой по норма­тивам;

• сочетание бюджетного финансирования с расширением деятельности по производству и реализации товаров (работ, услуг) по профилю образовательных учреждений;

• создание условий для стимулирования труда работников об­разовательных учреждений, повышения результативности их деятельности и закрепления кадров;

• предоставление образовательным учреждениям права фор­мирования фонда развития за счет экономии бюджетного фи­нансирования, доходов от производства и реализации товаров (работ, услуг) по профилю деятельности, спонсорской по­мощи.

Установлено также, что превышение доходов над расходами со­ставляет прибыль учебного заведения, не подлежащую изъятию. Порядок использования государственных и негосударственных средств, полученных для проведения научной деятельности, опре­деляется учебными заведениями самостоятельно. При отсутствии поступления средств на выплату стипендии и заработной платы нельзя привлекать внебюджетные средства на эти цели.

Этот пример говорит в пользу того, что возможности примене­ния новых условий хозяйствования или отдельных их элементов, возможно, следовало бы более пристально изучить применительно к современным условиям.

Принятие Закона «Об образовании» и последующее изменение бюджетного законодательства, по существу, вернуло все _„на круги своя". Во главу угла в финансировании образования был возвращен сметный порядок, самостоятельность образовательных учреждений в распоряжении финансовыми ресурсами была ограничена доходами от самостоятельной деятельности, т. е. внебюджетными средствами и в рамках уже упоминавшихся разрешений на откры­тие лицевых счетов в казначействе. Ни о какой консолидации бюджетных и внебюджетных средств речь уже не шла, более того — такое объединение было прямо запрещено. Был введен ряд важных ограничений самостоятельности образовательных учреждений: запрещено использование кредитных ресурсов, учет внебюджетных средств был переведен из банков в систему казначейства, использование бюджетных средств стало обусловлено наличием и содер­жанием разрешения на открытие счетов в казначействе. Механизм финансирования образования в очередной раз был изменен, при­чем, как бы сказали раньше, в _„реакционном направлении". Лучше стало от этого или хуже — сказать трудно, соответствующих иссле­дований, в общем, не проводилось. Одно можно сказать определен­но: все отрицательные черты сметного финансирования, на кото­рые обращалось внимание во многих работах по этим проблемам, проявились в полной мере.

Для решения этих и других проблем системы образования разрабатывались предложения по ее реформированию и мо­дернизации. Многочисленные предложения в конечном итоге сводились к трем основным направлениям воздействия на систему образования:

1) повышения доступности качественного образования;

2) улучшения качества образования;

3) повышения эффективности использования ресурсов. Основной упор в сфере экономики образования сделан, есте­ственно, на последнем направлении — повышении эффективности использования выделяемых системе образования ресурсов, в первую очередь — бюджетных. Реализация этого направления в об­ласти финансирования образования сведена к необходимости раз­работки и внедрения в системе образования следующих финансо­вых инструментов:

• нормативного подушевого финансирования;

• финансирования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО);

• государственных образовательных субсидий;

• системы образовательного кредитования (с участием госу­дарства).

Наряду с этим разрабатывались предложения и по некоторым другим, перспективным с точки зрения повышения эффективно­сти, финансовым инструментам, например — формированию бюд­жета развития образования.