Государственная политика по обеспечению устойчивого развития сельских поселений ставит большие и перспективные задачи, выполнение которых требует вовлечения в этот в этот процесс большого числа государственных и частных структур, общественных и некоммерческих организаций, управленцев разного уровня, как и населения. Поэтому важным вопросом современной ситуации в России является активизация социальной, культурной и управленческой самоорганизации жителей на сельских территориях (структур разного государственного уровня, частного, некоммерческого или общественного типа, заинтересованных в разработке программ и проектов развития поселений и территорий) – организация соответствующих партнерств. Опыт зарубежных стран по вовлечению местного населения в такую деятельность (Великобритания, Швеции и других европейских стран) оказывается полезным. Имеются удачные примеры такого взаимодействия и участия населения в России. Такое изучение демонстрирует политическую самостоятельность местных сообществ, выявляет необычайную изобретательность жителей, когда им надо выжить и защитить себя, свое социальное сообщество и культуру в условиях недостаточности либо неразвитости материальных, природных и других ресурсов. Такой опыт представлен ниже и его необходимо учитывать при разработке моделей сельских поселений ХХI века.
Очевидно, что такая современная деятельность имеет корни в европейских примерах, которые рассматриваются ниже. Хотя собственный российский опыт земского самоуправления имел место быть, но в течение XX века исчез, о чем вспоминают как политики, так и общественные деятели[204]. Но этот анализ не входит в настоящее рассмотрение.
Предтечей внедрения процессов территориального самоуправления можно считать реформы муниципального управления во Франции начала 70-х годов прошлого века. Страна с жесткой централизацией, и в этом смысле похожая на Россию, Франция резко увеличила число муниципалитетов и ввела принцип их самоуправления – мэр муниципалитета отныне не назначался вышестоящим административным органом, а избирался своим населением и мог быть снят им же. Мэр в этой ситуации подчинялся только закону, но не административной вертикали. Предполагалось, что такие меры приблизят низовой уровень власти к населению с его потребностями. Именно это понимание местного (муниципального) самоуправления было принято в новой России, и с этим принципом борются сегодня многие губернаторы субъектов Федерации.
В последние десятилетия появилось на международной арене понятие «партнерство»[205]. Партнерства рассматриваются с разных позиций, и в том числе в качестве вовлечения населения в деятельность по территориальному планированию и реализации соответствующих планов. Такая проблематика партнерства развертывается, прежде всего, на материалах сельских поселений и применительно к таким территориям. Предполагается, что без активного участия местного населения не удается добиться устойчивого, т.е. поддерживающего стабильность развития сельских сообществ. Партнерства выступают высшей формой проявления гражданской энергии (Citizen Power) населения, которой предшествуют гражданский контроль и делегирование полномочий (демократии с ее выбираемыми органами власти). Следующим этапом выделяется взаимодействие с населением, который называется «разговаривание» (Tokenism), куда попадают консультирование, информирование и «успокаивание» населения. Партнерства как бы «выращиваются» – это, прежде всего согласие на совместную деятельность, за которым следуют параллельно идущие инициация процессов взаимодействия и создание организационной структуры, обеспечивающей воспроизводство этих процессов. Особое внимание обращается на требование не только создания партнерства, но и постоянного развития такой организации, ибо полагается, что появление устойчивых и так или иначе формализуемых механизмов партнерства невозможно без закрепления процессов в определенной постоянно действующей организационной структуре административного характера.[206] Лидером построения партнерств выступают преследующие эти цели общественные организации (public organizations), которые вовлекают в свою деятельность местную и вышестоящую администрацию, коммерческие и некоммерческие предприятия, исследователей, активистов и используют их организационные, финансовые, интеллектуальные ресурсы.
Резолюция «Будущее Сельского Сообщества», принятая Европейской Комиссией и опубликованная в конце 1980-х гг., не только детально и всесторонне изучила проблемы села[207], но также впервые выделила важнейшую роль местных жителей в обеспечении устойчивого развития: «Если осуществляется программа развития потенциала сельских регионов, то необходимо привлекать к этому местных жителей. Без их поддержки, силами только внешних организаций работа имеет мало шансов на успех. Более того, привлечение местного и регионального руководства, других общественных, местных и региональных, экономически заинтересованных групп на этапе выявления проблем и приоритетов уменьшит количество ошибок, которые неминуемо возникнут при попытке планирования извне».
Интересно отметить, что после опубликования этого документа идеи всестороннего сельского развития при поддержке и участии местного населения стали получать все большее распространение. Результатом явилось создание в 1991 году Программы Европейского Союза (European Union) LEADER I с целью практической реализации того, о чем говорится в документе «Будущее Сельского Сообщества», в частности, создание материальной базы для местных групп развития с целью проверки и опробования своих идей в отдаленных местностях Европы. Эта инициатива была поддержана правительствами стран-членов ЕС.
В июле 1992 года конференция по вопросам планирования сельского развития «Сельская Европа — новые начинания», проходившая по инициативе правительства Великобритании, сделала заключение: «При планировании развития какого-либо региона необходимо включать комплекс мер по усилению межрегионального взаимодействия, которые помогут рассматривать развитие этого региона как часть общей стратегии значительно большей территории, а также обязательно предполагать участие всего населения данной округи в акциях по «взаимодействию и партнерству на всех уровнях, от местного до общеевропейского ».
В сентябре 1993 года Отдел по охране окружающей среды, по инициативе правительства Великобритании, организовал значимую после конференции в Рио международную конференцию «Партнерство во имя преобразований» («Partnership for Change»). В заключительном коммюнике и кратком обзоре содержалось следующее: «... наиболее важный ресурс развития – местные знания, как можно более уважительное отношение всех участников процесса к проблемам и нуждам сообщества...».
Мировой Банк провел анализ программ, осуществленных при его непосредственной поддержке, и выделил общие черты наиболее успешных из них:
- Активное участие большинства населения в разработке программы развития.
- Адаптация последних достижений науки и техники к местным условиям.
- Предложения со стороны учитывают социальные и культурные факторы местного развития.
- Предложения со стороны учитывают политику местного руководства.
Все эти замечания могут показаться простыми и ясными, но реальность показывает, что без поддержки процессов вовлечения населения эффективными, надежными методами, с необходимым, по возможности, финансированием, все вышесказанное — лишь слова и добрые намерения. В этой связи реальные примеры социального участия, партнерства и особенно роль населения в разработке и реализации программ и проектов развития достаточно значимы.
Одним из интересных и, несомненно, заслуживающих внимания примеров, в основном в сельской местности (частично и в городах) представлен Д.Эсби из Англии. На конкретном примере организации SPARС[208], ориентированной на деятельность по развитию сельских сообществ - комьюнити в Южном Пемброкшире, дается достаточно подробная методика организации такого участия.
В большинстве своем люди в сельской местности Англии озабочены состоянием окружающей среды, наследия и состоянием собственного жилища (что резко отличает их от наших жителей, озабоченных проблемами занятости, инфраструктуры и т. д., как и жилища также). Автор считает, что к такой деятельности по развитию комьюнити и территории должны привлекаться все жители, хотя их вовлеченность может заметно разниться: от реально активных граждан, к полному неучастию, или формальному пребыванию. Очевидно, что необходимым является наличие стратегического плана работы, надежных партнеров, взаимодействие с локальными и региональными властями и пр.
Среди механизмов, применяемых лидерами движений для организации участия, выступают совещания, собрания, семинары, проведение анкетирования, индивидуальная работа со СМИ и пр. Важным элементом в такой деятельности является участие населения разных возрастных и социальных групп с самого начала осмысления проблем и задач программ развития. Конечно, эта работа требует сил, она долгосрочная, но реальные результаты такой деятельности становятся очевидными достаточно быстро. Акцент делается на привлечении и создании частного сектора в сельской местности, организации средств массовой информации и т. д.
Эти принципы лежат в основе 35 ассоциаций сельских сообществ (комьюнити), объединенных в SPARC, которые решают основные вопросы на своей территории и координируются между собой, имея свободный характер. Из координаторов (аниматоров) комьюнити собирается Совет управления, а также с привлечением спонсоров и заинтересованных организаций. На уровне же поселения координатор выбирается из числа ответственных лиц за: помощь фермерам, за развитие туризма, пищевой промышленности, за образование и деловую активность, управление, финансы и за социальную поддержку членов комьюнити. Таким образом, в структуре представлены основные направления развития поселений, что способствует организации действенного органа самоуправления на территории.
Соответственно, программа (план) развития поселения учитывает мнения разных социальных групп, которые выявляются разными методами, включая разработку «проблемных карт территории», где группа участников привлекает местных жителей провести оценку комьюнити. Определяются цели и задачи развития с учетом предложений всех заинтересованных сторон. Главное — это создание рабочих мест (в т. ч. в частном секторе), поддержка различных форм партнерства, сохранение памятников и экологической чистоты местности, а также развитие образования.
В результате 35 ассоциаций комьюнити при формировании планов и программ развития добились активизации местных сельских групп и жителей, появились новые клубы и пр. Изменилось отношение людей к своему месту жительства, к природной среде, к сообществу: от пассивного к более активному, поскольку появились новые возможности для развития местности. Ключевым направлением экономического изменения в районе является развитие туризма. Выбор его форм должен находиться в соответствии с природными особенностями и опорой на сельскую среду, культуру населения и его традиции. Многие из программ SPARC («Местная пищевая промышленность», «Отдых в сельской местности», «Качество сельской жизни», «Качество» бизнеса») успешно демонстрируют возможные пути мобилизации или активизации местных жителей и организации партнерства в самых разных направлениях.
Но имеются и другие удачные примеры решений сельских и региональных проблем в соседних с Россией странах, в частности, Швеции, исторически в культурном, торгово-экономическом и климатическом отношении связанной на протяжении столетий с нами.
Стефан Бонд, вице-президент шведского ЕКОВАСТ, представляет общую характеристику общественному движению, начавшемуся в середине 1980-х гг. первоначально в сельской местности. Ситуация в этих территориях, особенно в северной части Швеции, была тяжелой: большая часть деревень и сел были полупустыми, молодежь уезжала в города, оставались лишь пожилые люди. Экономическая активность была слабой и у местного населения, как говорят они сами, не было надежды на будущее. Эти поселения в политическом и экономическом аспектах находились «в руках«разных сил со стороны регионов и городов.
В результате осознания ситуации, началось движение под названием «Вся Швеция должна жить», в котором участвовали самые разные группы населения, обеспокоенные положением в сельской местности. Позже примкнули также политические партии и власти разных уровней. В результате появился Совет народных движений за сельское развитие, который организует каждые два года «Сельский парламент» — своеобразная манифестация сельского образа жизни, малых городов, демонстрация успехов и решений локальных проблем и т. д.
Это движение привело к появлению около 3500 местных групп развития, ориентированных на создание рабочих мест, сохранение и развитие сельской культуры, улучшение бытового обслуживания, строительства жилых домов, образования и пр. Эти группы развития коммун[209] усилили демократические институты и улучшили условия жизни в сельских территориях. Начавшись в небольших поселениях, позже это общественное движение стало набирать силу в малых и крупных городах страны.
Предполагается, что десять лет назад около 70 000 людей непосредственно были вовлечены в сельское движение и несколько миллионов его поддерживают через кооперативы, ассоциации, информационные сети и пр. В них участвую горожане, заинтересованные в развитии страны. Они развивают экономику в небольших поселениях, принимают активное участие в работе коммун, организуют местную торговую сеть, производства с переработкой экологически чистых продуктов (грибов, ягод, трав и т. д.). Кроме того, формируются различные виды сельского туризма, вовлекая в его работу местных жителей и молодежь, проводится реставрации памятников и т. д. Главным в этом движении является инициатива самих местных жителей и их желание и уверенность, что они могут повлиять на изменение ситуации на своей территории. Главными движущимися силами во многих проектах выступают женщины и их объединения, заинтересованные сохранить или развивать сельский социум, предлагая разные виды деятельности для своих детей. Очевидно противостояние давлению крупных, соседних городов на региональном уровне, однако с ними идет постоянный диалог в партнерском режиме. В результате находятся инвестиции для сельских мест и малых городов, в чем локальные группы развития принимают непосредственное участие. В ряде мест создаются Советы сельских общин (по примеру российских ТОС), которые постепенно превратились в важный институт самоуправления в сельской местности.* У такого общественного органа, который поддерживается и властями, несомненно, есть будущее.
В работе по исследованию и разработке программ и проектов развития отдельных приходов[210], т. е. группы небольших деревень в системе коммун, принимают участие проектировщики, местные власти, заинтересованные частные и общественные структуры, местные жители (группа участия). Пример подхода к программам развития прихода Снорестад, в коммуне Истад, на юге Швеции[211], демонстрирует два основных раздела: подробный анализ ситуации, а затем краткосрочные и долгосрочные предложения к решению имеющихся проблем. Существенным с нашей точки зрения, является междисциплинарный, системный подход к анализу и программе развития, где на локальном, небольшом объекте (селе или группе сел) можно провести такого типа исследование и дать предложения с учетом региональной ситуации. Вопрос упирается, как и в нашем случае[212], в ресурсы (социальные, энергетические, финансовые и др.) для достижения поставленных целей.
Существенным фактором является участие населения и партнерство в такой деятельности. И здесь, на шведском примере, очевидна значимость заинтересованности руководства общины, профессионализм и работоспособность в осуществлении разного типа задач, в том числе в контактах, как с управленцами коммуны, так и с жителями прихода и поселений. Наконец, для успешного решения поставленных задач при разработке и реализации программ и проектов развития на территории является организация местных (локальных) партнерств[213].
Партнерства, организуемые по разным основаниям, с разными целями и условиями их существования, с учетом местных особенностей, становятся существенным элементом начала различных инновационных процессов на определенной территории, в том числе и в сфере строительства, решения занятости населения, реставрации, туризма и пр. Сегодня в европейских странах очевидно движение в развитии партнерств в сторону решения не единичных проблем и вопросов, а их комплексных, межотраслевых подходах. При этом выделяются два основных их типа — в сфере управления и в сфере координации. В большей части многие партнерства, ориентированные на реализацию локальной политики, имеют открытый характер, добиваясь демократического правления как внутри собственной структуры, так и во вне. Т.е. это ориентация во взаимоотношениях с другими организациями, властями или партнерствами.
Организация местных локальных партнерств [214]
Модели организации местных партнерств, приводимых из Северной Ирландии, Португалии, Австрии, Швеции, Италии и Франции весьма разнообразны и зависят от условий местности, от современных проблем, стоящих на определенной территории, необходимости и заинтересованности различных сторон участия. Это могут быть: добровольные объединения различных местных групп в одной ассоциации; в основании могут быть активные местные жители или малые местные группы, заменяющие отсутствующие общественные организации; фермеры, организующиеся в партнерства, расширяя круг заинтересованных экономических структур; возможны объединения частных и общественных структур и т. д.
При этом ряд примеров, в частности, из Швеции или Португалии, демонстрируют организацию, связанную с «отсутствием инициатив», своеобразным «социальным вакуумом» в далеких от городов местностях, старением населения или связанные с наследием давления диктаторского режима, который разрушил социокультурные связи между различными группами населения и внутри их самих.
Формирование партнерств, как правило, имеет несколько этапов. Первым его условием является объединение, консолидация интересов и задач. При этом возможны два типа их организации: те, которые существовали уже до того, как программа LEADER Европейского Союза стала функционировать и помогать консультациями, методиками и, главное, финансами на этой территории. Или возникшие в результате помощи данной программы. Они могут инициироваться отдельными личностями, частными или общественными организациями.
Кроме того, для создания любого локального партнерства необходимо исполнение следующих условий: реализм и прагматизм целей и задач; актуальность, соответствие местным условиям, а также согласие объединяющихся членов и доверие между ними. Но для дальнейшего существования партнерства, его развития требуется значительно больше условий, энергии и умения осваиваться и приспосабливаться к новым ситуациям, искать пути решения возникающих разногласий (как личных, так и групповых). В этом смысле политика «малых дел» и признания значения и роли отдельных личностей в партнерстве оказываются весьма продуктивными и реальными для стабильного его совершенствования. Кроме того, важно концентрировать средства, в т. ч. и финансовые, и в этой связи необходимым становится осознание необходимости координации процесса развития на территории, поиска фондов, развития новых функций, в т. ч. в сфере культуры.