Изучение власти в городских сообществах: основные этапы и модели исследования
В последние годы социологи уделяют все больше внимания изучению власти в городских сообществах. По мнению специалистов, под влиянием глобализации в городских сообществах происходят стремительные изменения: города все активнее выходят на международную арену и расширяют интернациональные связи, а появление международных секторов экономики ослабляет возможности локальных властей контролировать развитие города, и вскоре традиционное городское сообщество трансформируется в более сложный механизм управления, который только предстоит изучить. «Полит.ру» публикует статью политолога Валерия Ледяева, в которой автор прослеживает историю изучения власти в городских сообществах, а также размышляет об особенностях современной городской политики. Статья опубликована в журнале «Неприкосновенный запас» (2010. № 2 (70)).
Изучение власти и влияния в городских сообществах[1] является, пожалуй, наиболее развитым направлением в социологии власти. Начиная с 1920-х годов были проведены сотни исследований, в которых использовались различные теории власти, обобщен большой эмпирический материал, позволивший расширить и углубить знание многих важнейших аспектов политической жизни и функционирования социума.
Социальные общности являются лишь одним из многих локусов власти; спектр властных отношений крайне вариативен и проявляется в самых различных формах социальной жизни. Главная причина особого интереса к исследованию власти в социальных общностях обусловлена тем, что они могут выступать в качестве модели анализа власти на уровне социума. Городские сообщества стали для исследователей чем-то вроде фруктовых мушек, используемых биологами для изучения живых организмов: «их много, они разнообразны, значительно менее сложны, чем общества в целом, относительно доступны и часто гордятся, когда их исследуют»[2]. Именно на основе результатов исследований, проведенных в отдельных общностях, тестировались теории социетального уровня, отрабатывались модели и методы исследования. Другая причина заключается в том, что данная сфера властных отношений важна и интересна сама по себе. При всей значимости «центральной» политики ею политическая сфера не исчерпывается; функционирование региональных и городских политических систем может касаться деятельности больших групп людей, влиятельных организаций и институтов, а степень вариативности властных практик в социальных общностях дает широкой диапазон для теоретических обобщений.
* * *
В истории рассматриваемой отрасли социологии власти выделяются несколько основных этапов, в каждом из которых, в свою очередь, есть свои вехи и ключевые исследовательские проекты:
1. ранние исследования (1920-1940-е годы);
2. классический этап (1950-1970-е годы);
3. современный этап (1980-е годы - настоящее время).
Ранние исследования (1920-1940-е)
Этот этап охватывает работы, предшествующие исследованию Флойда Хантера в Атланте. Их общие черты отражают трудности и противоречия процесса становления данной отрасли политической социологии. Во-первых, исследования не были сфокусированы непосредственно на изучении власти: она изучалась параллельно с другими важнейшими аспектами общественной жизни города. Во-вторых, они были эпизодическими и по сравнению с последующими этапами их количество оставалось незначительным. В-третьих, они не опирались на специальные методы изучения власти.
Эти характеристики раннего этапа исследований были обусловлены не только тем естественным обстоятельством, что социальные науки в первой половине ХХ века еще только набирали силу, но и рядом иных факторов, тесно связанных с особенностями развития данного направления социального познания. Среди этих факторов наиболее важным оказалась дисциплинарная принадлежность, которая обусловила четвертую общую черту ранних исследований: они проводились социологами - политологи подключились к изучению власти в социальных общностях несколько позднее, уже в 1950-х годах. В первой половине ХХ века интеграция социологии и политической науки еще не достигла современного уровня, поэтому способы исследования и модели объяснения существенно различались в зависимости от принадлежности исследователя к той или иной отрасли социального знания. Это отражалось как в расстановке исследовательских приоритетов, так и в специфике подходов к объяснению власти в социальных общностях.
Для социологов власть не являлась специальным (отдельным) предметом исследования; как правило, их интересовал значительно более широкий круг проблем жизнедеятельности социальной общности: трудовые отношения, занятость населения, быт, досуг, религия, общественная деятельность и прочее. При этом анализ власти, ее источников и модусов существования в социологии существенно отличался от принятого в политической науке. Среди американских политологов[3] преобладали сторонники плюралистической теории, согласно которой власть в Америке - как на уровне государства, так и на уровне социальных общностей - рассредоточена между различными группами, активно участвующими в политике. Плюралисты отвергали тезис о наличии в обществе властвующей элиты, считая, что власть изменяется в зависимости от того, какие группы в данный момент преобладают в принятии тех или иных политических решений; акцент в исследованиях власти ставился на политических институтах и деятельности государственных и партийных организаций.
У социологов изучение власти приобрело несколько иной характер. Больше внимания они уделяли влиянию различных социальных факторов на формирование властных отношений, фактически рассматривая власть в качестве переменной, зависимой от социальной структуры общества. Поэтому подход, лежащий в основании ранних эмпирических исследований власти в социальных общностях, был назван «стратификационной теорией власти». Суть ее состоит в том, что конфигурация властных отношений в общности определяется характером ее стратификации, разделения на определенные классы и группы в иерархическом порядке.
Систематизируя основные положения данной теории, Нельсон Полсби выделил пять ее основных постулатов:
1. В местных общностях правит господствующий класс. Между исследователями существуют разногласия по поводу конфигурации признаков класса и количества классов в социальных общностях; однако общим моментом является признание наличия у какой-то группы людей определенного набора качеств, которые обусловливают их доминирование в социальной общности. В числе таких качеств обычно называются: доход, статус, престиж, род занятий, степень участия в социальной жизни и другие характеристики.
2. Политические лидеры и руководители местных публичных институтов занимают подчиненное положение по отношению к высшему классу. Субординация проявляется в том, что они оказывают меньшее влияние на жизнь социальной общности по сравнению с высшим классом и часто вынуждены выполнять его волю.
3. На вершине властной пирамиды находится «правящая элита», состоящая из представителей высшего класса.
4. Элита высшего класса правит в своих собственных интересах.
5. В силу этого имеет место естественный конфликт между высшим классом и низшими классами [4].
Самыми первыми эмпирическими исследованиями, в которых была предпринята попытка выявить и охарактеризовать распределение власти в городской общности, стали работы Роберта и Хелен Линд, проведенные в «Мидлтауне» в 1920-х и 1930-х годах[5]. Власть рассматривалась ими наряду с другими важнейшими аспектами общественной жизни города. Было обнаружено, что политика в городе контролируется элитой бизнеса, в которой, в свою очередь, доминирует одна семья (семья «Х»). Власть делового класса опиралась на его материальные ресурсы и престиж. Семья «Х» занимала стратегические позиции во всех важнейших сферах городской жизни - экономической, социальной, политической, - фактически контролируя их. Политическое влияние семьи «Х» осуществлялось как непосредственно - через руководящие структуры в обеих партийных организациях города, - так и через неформальные связи, а также в форме «правления предвиденных реакций»[6]. Городские политики и чиновники имели более низкий реальный статус, чем бизнес-элита. Последняя рассматривала их как «неизбежное зло», поскольку ей не (очень) хотелось непосредственно заниматься управлением, но она была заинтересована в том, чтобы не было серьезного вмешательства государства в ее бизнес.
В 1930-1940-х годах отдельные аспекты власти изучались Уильямом Уорнером[7], выпустившим серию книг о «Янки-сити» (Ньюбурипорт, Массачусетс). Уорнер пришел к выводу, что в городе доминируют высшие классы вместе с высшим средним классом, которые значительно более представлены в структурах власти, чем население в целом. Сосредоточение контроля над политической сферой в руках высших классов было выявлено и в исследовании Августа Холлинсхеда в городе Моррис (Иллинойс)[8], посвященного анализу взаимосвязи социального статуса и различных форм политического участия.
Классический этап (1950-1970-е)
На этом этапе изучение власти в городских сообществах стало отдельным направлением в политической науке и социологии. Его характеризуют следующие черты:
Во-первых, власть в городских сообществах стала предметом специальных исследований. Во-вторых, сформировалось проблемное поле исследований. В центре внимания исследователей - поиск адекватного ответа на классический далевский вопрос «Кто правит? ». В фокусе внимания исследователей оказались и другие важные темы. На чем основано влияние основных акторов городской политики? Как осуществляется власть? Какие факторы оказывают существенное влияние на конфигурацию основных акторов и их взаимоотношения в различных общностях? Происходят ли существенные изменения в паттернах власти и какова их направленность? Как выбрать оптимальный инструментарий для исследования власти?
В-третьих, в этот период сложились различные школы в исследовании власти в социальных общностях. В 1950-1960-е годы основная полемика велась между представителями «плюралистической» и «элитистской» школ, а также внутри них; в 1970-е к дискуссии активно подключились исследователи марксистской ориентации.
В-четвертых, были разработаны методы, специально посвященные исследованию власти. На этом этапе использовались три основных метода выявления субъектов власти: позиционный, репутационный, решенческий и их комбинации[9].
В-пятых, исследования власти в социальных общностях стали массовыми и вышли за пределы США [10].
В рамках классического этапа, в свою очередь, выделяются несколько наиболее значимых вех:
а) исследование Флойда Хантера;
б) исследование Роберта Даля;
в) сравнительные исследования 1960-1970-х;
г) опыт использования многомерных концепций власти в эмпирических исследованиях (Мэтью Кренсон, Джон Гэвента);
д) марксистские исследования власти 1960-1970-х.
Большинство аналитиков начинает отсчет эмпирической социологии власти с исследования Флойда Хантера в Атланте, проведенного в начале 1950-х годов[11]: оно стало первым проектом, специально посвященным изучению власти в городской общности. Хантер использовал специальный метод исследования, который впоследствии стал едва ли не самым популярным способом выявления субъектов политической власти. Особое место Хантера в эмпирической социологии власти обусловлено и тем обстоятельством, что он (вместе с Чарльзом Райтом Миллсом) бросил вызов многим устоявшимся представлениям о власти в США, а его книга существенно повысила интерес к теме, фактически открыв полемику по поводу распределения власти в городских общностях.
Как и его предшественники, Хантер обнаружил элитистскую картину распределения политического влияния в городе. Структура власти в Атланте состояла из двух основных частей. Центром являлась элита - небольшая группа топ-лидеров, доминировавших в городской политике. Элита состояла преимущественно из бизнесменов; ее члены были достаточно тесно связаны между собой. Они, как правило, не принимали участия в публичных политических структурах, предпочитая неформальные каналы влияния. Хотя внутри элиты имели место отдельные группировки («компании»), решения по важнейшим вопросам городской политики принимались совместно. После того, как основные вопросы были подготовлены на неформальных площадках, в дело вступали лидеры второго эшелона и исполнители, которые обеспечивали реализацию необходимых решений в публичной сфере. Таким образом, Хантер фактически поставил под сомнение демократический характер формирования городской политики, которая оказалась под контролем бизнес-элиты, никем не избираемой и никому не подотчетной. В своем исследовании Хантер использовал так называемый репутационный метод, ставший его главной исследовательской новацией и впоследствии получивший широкое распространение при определении правящей элиты и структуры власти в социальных общностях. Выявление лидеров общности осуществлялось по их репутации, то есть по субъективному мнению респондентов о степени влияния лидеров в городских делах[12].
В 1960-1970-е годы элитистская (пирамидальная) структура власти была обнаружена и в других исследованиях (Джордж Белкнап и Ральф Смаклер, Тед Смит, Артур Видич и Джозеф Бенсман и другие), вызвавших естественную критическую реакцию оппонентов из политологического (плюралистического) лагеря. Политологи явно не желали, чтобы социологи объясняли им, что на самом деле происходит в политической сфере, вот слова Роберта Даля по этому поводу:
«[Социологи] уделили слишком мало внимания фигуре политика, [которого] рассматривали как агента воли большинства, политических партий, групп интересов или элиты»[13].
Идеологический контекст критики проявлялся в том, что для политологов идеи и выводы Хантера, Миллса и других социологов данной ориентации оказались слишком радикальными. Разделяя с ними общее позитивное отношение к идеалам либеральной (плюралистической) демократии, плюралисты оказались более консервативными (позитивными) в оценках ее состояния в американском обществе, тогда как социологи считали, что основания демократии подрываются существующей экономической системой, создающей предпосылки для господства бизнес-элиты.
Однако главной причиной непринятия выводов Хантера и его коллег стало негативное отношение к методологии исследования, прежде всего к репутационному методу. Политологи были убеждены, что он не может выявить реальной структуры власти, поскольку предметом исследования оказывается не власть как таковая, а лишь мнения о ней. Кроме того, он не рефлектирует сферу власти и не гарантирует, что респонденты (эксперты) оперируют одинаковыми концептами и исследовательскими стандартами при выборе наиболее влиятельных людей в общности. А главное, сама постановка репутационных вопросов фактически изначально задает элитистские выводы и неизбежно ведет к преувеличению роли тех, кто действует «за сценой»: «Хантер предполагал существование властвующей элиты и поэтому обнаружил ее»[14].
Однако вплоть до конца 1950-х годов плюралистическая критика хантеровского метода и элитистской методологии в целом во многом подрывалась отсутствием собственных эмпирических исследований и альтернативных методов. С этой точки зрения исследование Роберта Даля в Нью-Хэйвене[15] оказалось не только весьма своевременным, но и стало главным «оружием» плюралистов в споре с оппонентами. Далевский проект стал ответом на вызов, брошенный элитистами, и фактически первым эмпирическим исследованием, выполненным в плюралистической традиции; в нем была апробирована иная методология эмпирического исследования власти, а его результаты оказались существенно отличными от тех, которые были получены социологами.
Даль и его коллеги рассматривали политическую власть как способность субъекта осуществлять свою волю путем влияния на принятие политических решений, и поэтому их анализ сосредоточился на изучении роли различных групп в этом процессе; соответственно, использованный ими метод исследования получил название «решенческий» (decisional). Для обстоятельного анализа процесса принятия важнейших решений в Нью-Хэйвене были выделены три проблемные сферы: реконструкция города, образование и назначение на должности, в которых наблюдались столкновения различных акторов городской политики и можно было обнаружить всех основных участников политического процесса, его «победителей» и «проигравших». На основе анализа полученных данных и был дан ответ о том, кто правит в американском городе, вынесенный в заголовок книги Даля.
Основные выводы исследования таковы.
Во-первых, непосредственное влияние на процесс принятия решений оказывает небольшая группа людей. Некоторая часть городской общности оказывает косвенное влияние, поскольку при выборе политического курса и его реализации учитываются ее интересы. Однако большинство жителей города фактически не влияют на политический процесс.
Во-вторых, в каждой из институциональных сфер общественной жизни города доминируют свои лидеры, интересы которых наиболее связаны с данной сферой. Например, в сфере партийных номинаций, выбор кандидатов на определенные позиции осуществлялся сравнительно небольшими группами лидеров политических партий; в сфере реконструкции города наибольшее влияние имели мэр и группа его экспертов, инициировавшие важнейшие проекты развития города. Очень небольшое количество людей активно участвовало в принятии решений в нескольких институциональных сферах. Таким образом, ни одна из групп не имела решающего влияния на городскую политику в целом.
В-третьих, представители социальной и экономической элиты достаточно редко принимали активное участие в городской политике. Тем самым основной вывод Хантера был отвергнут.
В-четвертых, если попытаться выделить отдельных индивидов или группу людей, оказывающих наибольшее (по сравнению с другими индивидами и группами) влияние на принятие решений, то более всего на эту роль в Нью-Хэйвене могли претендовать мэр и его ближайшее окружение. Даль обнаружил, что мэр Ричард Ли сумел наладить весьма эффективную кооперацию между различными фракциями городской общности, часто манипулируя их деятельностью и направляя ее в своих интересах.
Таким образом, власть в Нью-Хэйвене осуществлялась в целом демократически, а главную роль в городской политике играли люди, избранные народом или назначенные на публичные должности. Но демократия была отнюдь не идеальной, поскольку многие люди - как среди элитных групп, так и рядовые граждане - не стремились в полной мере реализовать имеющийся у них потенциал влияния[16]. Впоследствии был проведен целый ряд исследований (Аарон Вилдавски, Эдвард Бенфилд, Уоллес Сэйр и Герберт Кауфман) по аналогичной методике, и их результаты оказались очень близкими к результатам, полученным Далем в Нью-Хэйвене.
Естественно, исследования плюралистов вызвали неоднозначную реакцию. В потоке критических замечаний, высказанных оппонентами, можно выделить несколько основных аргументов.
Во-первых, критиков не удовлетворил слишком узкий взгляд на власть и политические процессы в общности - сохраняющийся фокус на собственно политических институтах, процессах, событиях и решениях. Поэтому многие важные социальные факторы, обусловливающие характер и специфику политических отношений в общности, оказались на периферии исследовательского интереса политологов. При таком подходе представители публичной власти и партийные лидеры неизбежно оказывались в числе наиболее влиятельных акторов городской политики, тогда как роль иных групп, прежде всего бизнеса, оказывалось недооцененной.
Во-вторых, плюралистов обвинили в том, что они не стремились выявлять и объяснять тех форм власти, которые осуществлялись за пределами процесса принятия политических решений. Ограничение сферы политической власти процессом принятия политических решений в публичных политических структурах формирует «одномерное» видение политической власти, оставляющее вне поля зрения другие ее важные проявления. Питер Бахрах и Мортон Барац указали на то, что власть имеет и «второе лицо», возникающее в ситуациях, когда субъект власти блокирует возможность оппозиции поставить в повестку дня «опасные» для него вопросы (технология «непринятия решений»)[17]. Более радикальные критики, в частности Стивен Лукс, обвинили плюралистов и в неучете «третьего лица власти», которое появляется при формировании правящей элитой определенного политического сознания и идеологии у граждан, препятствующих пониманию ими своих реальных интересов[18].
В-третьих, критики обратили внимание на серьезные недостатки решенческого метода, используемого в исследованиях политологов. Метод «не видит» влиятельных акторов, действующих «за сценой», не учитывает влияния структурного фактора и «правления предвиденных реакций», создает непреодолимые трудности при выборе совокупности решений, отражающих распределение власти в общности. На основании этих и других аргументов результаты исследований плюралистов были поставлены под сомнение.
Разумеется, плюралисты стали активно защищать как свои методы, так и полученные с их помощью выводы о распределении власти в общностях. Поэтому в 1950-1960-е годы сохранялось достаточно жесткое размежевание между так называемыми «элитистами» и «плюралистами» (социологами и политологами). Однако бурный рост числа эмпирических исследований и естественное стремление учесть замечания оппонентов привели к новым тенденциям в изучении власти в социальных общностях.
Во-первых, росло осознание необходимости поиска методологии, которая могла бы снять противоречия между двумя школами. Наиболее естественным шагом в этом направлении становится комплексное использование различных методов в определении характера распределения власти. Во-вторых, исследователи постепенно приходили к пониманию естественной вариативности властных отношений в различных социальных общностях. Соперничающие стороны уже не стремились непременно доказать, что именно их оценки и характеристики распределения власти в социальных общностях отражают господствующий паттерн властных отношений в американском обществе. В результате исследователи пришли к идее о том, что элитизм и плюрализм не являются альтернативными интерпретациями политической реальности, а представляют собой две стороны единого элитистско-плюралистического континуума, в рамки которого укладываются эмпирические данные о распределении власти в различных социальных общностях.
Это, в свою очередь, стимулировало развитие компаративных исследований, направленных на выявление факторов, определяющих распределение власти, ее динамику и результаты. Пик компаративных исследований пришелся на вторую половину 1960-х - начало 1970-х годов; этот период Терри Кларк назвал «компаративной революцией»[19]. Преимущества компаративных исследований перед исследованиями в отдельных общностях очевидны: они позволили в значительной мере преодолеть ограниченность материала, имеющегося в распоряжении, более обоснованно судить о преобладающих типах структуры власти и базовых тенденциях ее развития. Кроме того, именно сравнительные исследования способствовали, хотя бы отчасти, преодолению методологических разногласий.
Вместе с расширением объекта исследования происходила и естественная корректировка его проблематики. Исследователи уже не ограничивались ответом на главный вопрос «Кто правит?», поставленный Хантером, Далем и их последователями. Формулировка базовой стратегии исследования власти стала более емкой: «Кто правит, где (в каких общностях), когда (при каких условиях) и с какими результатами?». То есть все большее внимание исследователей заняли специфические характеристики общностей, которые обусловливали разные паттерны власти и лидерства и вызывали различные изменения в жизни общностей.
Сравнительные исследования власти развивались в нескольких направлениях. Проводились исследования в нескольких социальных общностях по одной методике. Среди них выделяются исследования Роберта Престуса, Роберта Эггера, Дэниэла Голдриха и Берта Свенсона, а также первое международное сравнительное исследование Делберта Миллера.
Роберт Престус[20] провел исследование в двух небольших городах штата Нью-Йорк (Ривервью и Эджвуд). Используя комбинацию репутационного и решенческого методов, он обнаружил, что структуры власти в городах заметно различаются. В Эджвуде наибольшим влиянием обладают экономические лидеры, хотя нередко им приходится преодолевать оппозицию лидеров политических. В Ривервью, наоборот, доминируют политические лидеры, а экономическая элита занимает периферийное место в политическом процессе. Эти различия Престус объясняет тем, что Эджвуд представляет собой значительно более развитый в экономическом отношении город, и поэтому роль местных экономических ресурсов в нем более заметна, чем в Ривервью; экономические лидеры могут мобилизовать большие финансовые ресурсы и получать поддержку своих компаний для реализации необходимых программ. В то же время у политических лидеров в Ривервью более «внешняя» ориентация, и они часто обращаются за ресурсами к политическим структурам более высокого уровня. По результатам исследования Престус делает вывод, что в общностях со слабыми экономическими ресурсами, скорее всего, будут доминировать политические лидеры, тогда как в общностях, где есть достаточное количество внутренних ресурсов, вероятнее большее влияние экономических лидеров.
В методологическом аспекте главный вывод Престуса состоит в том, что сравнительная полезность репутационного и проблемного методов вполне сопоставима, хотя изначально предполагалось, что проблемный метод более адекватен и научно обоснован. Достоинством репутационного метода является то, что он может указать на тех людей, которые действуют «за сценой» и не всегда оказываются в списке принимающих решения. Кроме того, их появление в репутационном списке направляет внимание исследователей на выяснение причин, почему люди, оценивающиеся как обладающие властью, не демонстрируют ее в публичном пространстве. В то же время, проблемный метод «не замечает» некоторых тонких манифестаций власти, когда индивиды с большими ресурсами играют скрытые роли в механизме принятия решений или действуют через своих подручных (которые, согласно проблемному методу, оказываются «реально» властвующими). Поэтому он считает рациональным использовать методы в комплексе, что обеспечивает наиболее адекватное объяснение распределения власти в социальной общности. Наконец, оценивая в целом ситуацию в данной отрасли политической социологии, Престус пришел к выводу, что расхождения в выводах, к которым приходят разные исследователи, связаны не столько с полученными данными как таковыми, сколько с их интерпретацией:
«Там, где социологи находят монополию власти и называют ее элитизмом, политологи обнаруживают олигополию, но определяют ее более благородным термином “плюрализм”»[21].
Исследование Роберта Эггера, Дэниэла Голдриха и Берта Свенсона[22] так же изначально предполагало выйти за пределы элитистско-плюралистической дихотомии на основе более гибкого подхода к изучению власти. При этом в качестве предмета исследования были выбраны четыре города на северо-западе и юго-востоке США (Ортаун, Петрополис, Метровилль, Фармдейл). Обнаруженный ими характер взаимоотношений между лидерами не вписывался ни в плюралистическую, ни в элитистскую парадигмы власти и, как и у Престуса, существенно различался в разных городах. Фактически только два города из четырех - Ортаун и Петрополис - в целом соответствовали нормативным представлениям об американской (плюралистической) демократии: в обоих сформировались режимы развитой демократии, граждане могли участвовать в политической жизни города без серьезного риска санкций со стороны своих политических оппонентов. Однако ситуация в двух других городах была иной, что позволило исследователям квалифицировать их режимы как «неразвитую демократию» (Метровилль) и «направляемую демократию» (Фармдейл). Структура власти в городах также оказалась различной. В Ортауне и Петрополисе она соответствовала типу «соревнование масс»: политическая власть была довольно широко распределена междуразличными акторами, а в лидерской группе оказались представлены разные идеологические ориентации. Но в Фармдейле и Метровилле имела место узкая база власти, а лидеры руководствовались общей идеологией, по сути составляя единую группу.
Достаточно быстрое развитие сравнительных исследований власти в городских обществах естественно привело к попыткам расширения сферы исследования за пределы американского континента. Первым, кто реализовал на практике идею сравнить структуру власти социальных общностей разных стран, был американский исследователь Делберт Миллер[23]. В качестве объектов исследования он избрал Сиэтл (США) и Бристоль (Великобритания)[24]. Как и во многих других сравнительных исследованиях, заключения Миллера о структуре власти в разных городах так же оказались различными: представители бизнеса доминируют в принятии решений только в Сиэтле. Различия между американским и английским городом Миллер связывает с двумя основными факторами. Во-первых, в Англии ниже статус и престиж индустриального сектора. Во-вторых, сказывается разница между ролями и возможностями местных органов власти в американском и английском городах. В Бристоле местный совет выступает в качестве главной арены принятия решений в общности; активную роль в этом процессе играют комитеты, а решения по основным вопросам принимаются на партийной основе. Поэтому в совете Бристоля было много очень влиятельных людей города, находящихся на первых ролях в местных партийных организациях. В совете Сиэтла, напротив, не оказалось ни одного из тех, кого информанты назвали в числе самых влиятельных, поскольку лидеры общности не рассматривали совет в качестве основного центра власти в общности; решения в нем принимались уже после длительных дебатов, в которых главную роль играли иные организации, фактически и определявшие политику в городе.
Хотя сравнительное исследование в нескольких городских сообществах и имеет очевидные преимущества над изучением отдельных городов, оно в полной мере не преодолевает недостатка репрезентативности. Поэтому в 1960-х годах становятся весьма популярными попытки обобщить большое число (несколько десятков) отдельных исследований (Джон Уолтон, Клэр Джилберт, Михаэль Айкен). Первой серьезной попыткой стала работа Джона Уолтона[25], который обобщил данные по 61 городской общности, полученные в 39 исследованиях. Основные гипотезы Уолтона касались как методологии исследования, так и роли отдельных факторов в формировании различных типов властных отношений в городских общностях. Методологическое гипотезы в целом подтвердились. Уолтон обнаружил довольно очевидную зависимость результатов исследований от используемых методов выявления субъектов власти. Репутационный метод имел тенденцию обнаруживать пирамидальную (элитистскую) структуру власти, а исследователи, фокусировавшиеся на изучении публичных проблем, чаще приходили к плюралистическим выводам и обобщениям. Менее очевидными оказались результаты исследования влияния тех или иных факторов на структуру власти, а некоторые гипотезы (зависимость структуры власти от темпов роста населения, степени его интеграции, пропорции бизнесменов и политических лидеров среди наиболее влиятельных акторов городской политики) не подтвердились вовсе.
Однако обобщение на основе большого объема данных, полученных из разных исследований, создавало значительные трудности при кодировании имеющейся информации; было очевидно, что здесь допускалось много ошибок в измерении. Поэтому данный подход постепенно уступил место иному типу исследования, в котором анализ данных по большому числу общностей осуществлялся по единой методике. Примером такого исследования является работа Терри Кларка[26] по 51 общности. Так же, как и предыдущий подход, данные исследования были направлены на выявления устойчивых связей между теми или иными факторами и структурой власти в общности; при этом результаты исследования Кларка и выводы о валидности тех или иных пропозиций оказались несколько отличными от результатов других исследований подобного рода.
Наконец, в начале 1970-х годов стал популярным вторичный анализ данных, выполненный в логике предыдущего подхода (Михаэль Айкен, Терри Кларк, Роберт Лайнберри и Ира Шаркански). Он стал возможен в силу расширения спектра доступных исследователю материалов через профессиональные объединения и базы данных. Именно три последних типа исследований позволили проделать обстоятельный анализ факторов, обусловливающих диверсификацию властных отношений в городских сообществах. В качестве основных независимых переменных рассматривались размер городской общности, сложность социальной структуры и экономической системы, уровень промышленного развития, активность профсоюзов и организованность рабочего класса, наличие крупных собственников, проживающих за пределами городской общности, структура городского управления, политическая культура и так далее. Между этими переменными были выявлены эмпирические зависимости, при этом отмечалось возрастание роли внешних по отношению к городским общностям факторов.
Размер социальной общности оказался весьма важным фактором, определявшим положение общности на шкале элитистско-плюралистического континуума: большие города чаще имели плюралистическую структуру власти, чем небольшие общности, поскольку в них выше потенциал соревнования и конфликта между различными группами. С размером тесно связан фактор разнообразия, который так же в целом усиливает плюралистический потенциал социальной общности. Как и размер, он способствует соревнованию и кооперации акторов; социальная и этническая структура общности становятся более комплексными, растет число организаций, которые могут бросить вызов доминирующим элитам.
Формирование плюралистической структуры власти стимулируют экономическая диверсификация и отсутствие моноиндустриальной специфики города, тогда как в общностях с явным преобладанием какой-то отрасли экономики или предприятия более вероятна тенденция к элитизму. Индустриализация и в целом быстрое развитие тех или иных отраслей экономики усиливают участие и роль его представителей в делах города; вследствие этого принятие решений в общности оказывается более ориентированным на ценности и интересы представителей данного сектора. Мобильность индустрии - возможность ее перемещения на другую территорию - дает ее представителям дополнительный ресурс влияния и давления на публичные структуры принятия решений в общности, усиливая позиции представляющих ее экономических элит. Юнионизация и рабочее движение являются противовесом правящей элите и в целом способствуют плюрализму. Но при определенных условиях муниципальные профсоюзы могут играть и роль элемента бюрократической системы, которая усиливает свое влияние в структуре принятия решений в социальных общностях.
Среди факторов, связанных с особенностями институциональной структуры муниципального управления, наибольшую роль играют характер муниципальных выборов и тип организации муниципальной власти. Выборы, в которых кандидаты не ассоциируются с политическими партиями (nonpartisan elections), в целом способствуют формированию элитистской структуры влас