Анализ становления и развития детского туризма в России позволил выявить, что в 1990-е гг. детский туризм понес серьезные потери: значительно уменьшилось количество детских оздоровительных учреждений; произошло снижение безопасности детского отдыха в результате пересмотра нормативной базы детского туризма и снятия различных ограничений на организацию детских поездок; сократилось финансирование из бюджета; изменилась структура детского отдыха – при увеличении выезда отдельных категорий детей на отдых за рубеж сократилось количество детей, отдыхающих в детских оздоровительных лагерях внутри страны из-за снижения жизненного уровня основной массы населения [4].
Лишь к 2000 г. распад детского туризма прекратился, и положение стабилизировалось: начиная с 2001 г. число детских оздоровительных учреждений оставалось достаточно постоянным – около 52 тыс. (табл. 1).
Таблица 1
Численность детских оздоровительных учреждений
| Годы | Число детских оздоровительных учреждений –всего, тыс. | В том числе: | ||||
| загородные | санаторного типа | Дневного пребывания | Профильные и пр. | Труда и отдыха | ||
| 39,6 | 3,2 | 0,3 | 25,2 | 2,7 | 8,2 | |
| 43,3 | 3,2 | 0,3 | 27,9 | 3,5 | 8,4 | |
| 3,1 | 0,4 | 25,6 | 3,4 | 7,5 | ||
| 40,1 | 3,1 | 0,4 | 25,7 | 3,6 | 7,3 | |
| 42,5 | 3,1 | 0,4 | 28,2 | 3,8 | ||
| 44,2 | 3,2 | 0,5 | 29,5 | |||
| 48,2 | 3,3 | 0,5 | 32,9 | 4,5 | ||
| 51,2 | 3,3 | 0,6 | 34,6 | 4,7 | ||
| 53,4 | 3,3 | 0,6 | 35,5 | 5,1 | 8,9 | |
| 3,2 | 0,6 | 35,2 | 5,3 | 7,7 | ||
| 52,2 | 3,1 | 0,6 | 35,8 | 5,3 | 7,4 | |
| 53,3 | 2,9 | 0,5 | 37,1 | 5,5 | 7,3 | |
| 52,6 | 2,7 | 0,6 | 36,6 | 5,9 | 6,8 | |
| 51,8 | 2,5 | 0,5 | 36,9 | 5,7 | 6,2 | |
| 52,1 | 2,4 | 0,5 | 37,4 | 5,7 | 6,1 | |
| 51,7 | 2,3 | 0,3 | 40,6 | 2,3 | 6,2 | |
| 53,3 | 2,1 | 0,5 | 5,2 | 5,5 | ||
| 51,5 | 2,1 | 0,5 | 40,2 | 5,3 | 3,4 | |
| 52,3 | 2,1 | 0,6 | 40,3 | 5,3 | ||
| 52,9 | 0,6 | 5,2 | 5,1 | |||
| 0,5 | 5,2 | 4,3 |
Несмотря на это, общее количество ежегодно оздоравливаемых детей, начиная с 2001 г., неуклонно снижалось (рис. 3). Такое сокращение было связано со структурными изменениями в составе лагерей: число загородных ДОЛ ежегодно уменьшалось, а выпадающие объемы оздоровления региональные администрации пытались компенсировать малоемкими и низкозатратными формами отдыха.
За период с 1994 г.в стране было утрачено более трети стационарных ДОЛ; при этом число дневных лагерей небольшой емкости увеличилось в 1,6 раза.
Рис. 3.Численность детей, отдохнувших за лето во всех сменах в оздоровительных лагерях для школьников, тыс. чел.
Соответственно соотношение дневных форм отдыха к стационарным (рис.4) неуклонно повышалось: если в 1996 г. на 1 загородный ДОЛ приходилось в среднем чуть более 8дневных, то в 2014 г. – уже 21.
Рис. 4.Соотношение числа дневных лагерей к загородным
Такую замену нельзя назвать равноценной из-за доказанного значительно более слабого оздоровительного эффекта лагерей дневного пребывания.
Помимо структурных изменений, в обозреваемый период продолжалась дифференциация ДОУ по формам собственности. Подавляющее число государственных лагерей в настоящее время находится в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. Хотя количество частных лагерей в последние годы возросло, их доля в общей численности лагерей пока еще незначительна.
Вызывает обоснованную тревогу состояние материально-технической базы большинства лагерей, особенно государственных.
По данным проверок Роспотребнадзора [6], к началу летней оздоровительной кампании 2014 г. нуждались:
- в капитальном ремонте 328 (2013 г.–248) детских оздоровительных учреждений (в т.ч. 181 загородных, 2 санатория, 122 с дневным пребыванием, 23 прочие);
- в косметическом ремонте 1479 (2013 г.–2971) учреждений (в т.ч. 588 загородных, 9 санаториев, 836 с дневным пребыванием, 34 лагеря труда и отдыха, 12 лагеря семейного отдыха).
Кроме того:
- 2 789 ДОЛ – работали на привозной воде (2013 г.–2762);
- 6 538 – были оборудованы надворными туалетами (2013 г. – 9749);
- 4 077 – не имели централизованного водоснабжения (2013 г.– 4143);
- 4 385 – канализации (2013 г. – 6789).
Слабая материально - техническая база, недостаточное финансирование приводят к частым нарушениям санитарно-эпидемиологического режима. В ходе летней оздоровительной кампании 2014 г. специалистами Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации было обследовано 34164 учреждения для отдыха и оздоровления детей, из которых в 5713 (16,3 %) были выявлены нарушения требований санитарного законодательства.
В прошедшем году в детских оздоровительных учреждениях РФ было зарегистрировано 12 очагов инфекционных болезней с общим числом пострадавших 188 человек.
Особую тревогу вызывала безопасность пребывания детей в лагерях. Из-за использования пляжей без санитарно-гигиенического заключения только в 2010 г. погибло 14 человек. Неоднократно имели место аварии, повлекшие человеческие жертвы, и другие нарушения при транспортировке детей к месту отдыха.
Нерешенным остается проблема кадрового обеспечения детского отдыха. По данным статистики, всего в детских оздоровительных учреждениях в настоящее время работает около 745 тыс. чел. Сохранение кадрового потенциала оздоровительных лагерей решается через переподготовку на кафедрах педагогических вузов и методических служб дополнительного образования детей, однако таких специалистов не хватает. Не способствует их закреплению низкая заработная плата, сезонный характер работы при высокой личной ответственности за состояние здоровья и безопасность детей.
Несмотря на это, организаторам отдыха детей удается достигать хорошего оздоровительного эффекта.
По итогам летней оздоровительной кампании 2014 г. выраженный оздоровительный эффект отмечался у 83,7% детей (в 2013г. –80,7%), слабый оздоровительный эффект получили 14,1% детей (в 2013 г. –17,2 %), отсутствие оздоровительного эффекта отмечалось у 2,2 % детей (в 2013 г. –2,1 %).
Что же касается финансирования детского отдыха, то в рассматриваемый период оно осуществлялось из различных источников: федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Кроме этого, в консолидированный бюджет оздоровительной кампании направлялись средства различных негосударственных фондов, деньги работодателей и личные средства граждан (табл. 2).
Всего на оздоровление детей в 2013 г. было выделено из бюджетных источников 32,291 млрд. рублей, в 2014 г. – 38,320 млрд.
Как видно из таблицы 2, основной объем финансирования отдыха детей до 2010 г. брал на себя Фонд социального страхования РФ. Так, в 2009 г. из 32,2 млрд. руб. консолидированного бюджета на долю ФСС пришлось 19,5 млрд., или 60,6%.
Таблица 2
Структура источников финансирования детского отдыха, проц.
| Источники финансирования | Годы | |||||
| Субъекты РФ | 25,5 | 30,8 | 30,4 | 75,8 | 69,3 | 76,9 |
| ФСС | 46,6 | 43,8 | ||||
| Федеральный бюджет | 7,5 | 6,2 | 3,4 | 9,1 | 10,3 | 5,9 |
| Предприниматели и привлеченные средства | 15,4 | 14,1 | 10,0 | 9,1 | 13,1 | 9,6 |
| Родители | 5,0 | 5,1 | 5,2 | 6,0 | 7,3 | 7,6 |
| Итого | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Динамика расходов Фонда социального страхования РФ на оздоровление детей представлены на рис. 5:
Рис. 5.Расходы Фонда социального страхования РФ на оздоровление детей, млрд. руб. (www.fss.ru)
С 2010 г. в соответствии с внесенными в законодательство изменениями основная финансовая нагрузка по оплате затрат на детский отдых легла на субъекты РФ.
За федеральным центром сохранилось финансирование только отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. На эти цели в федеральном бюджете ежегодно предусматривались субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.
В 2005 - 2009 гг. размер этих субсидий составлял 1,3 млрд. рублей ежегодно. В 2010 г. объем средств федерального бюджета, направляемых на данные цели, был увеличен в 3 раза и составил 4,1 млрд. рублей. В федеральном бюджете на 2011 г. на софинансирование мероприятий по отдыху и оздоровлению детей предусмотрены средства в объеме 4,6 млрд. рублей.
В целом, проведенный анализ причин неблагополучия в сфере детского отдыха и оздоровления в период реформ и после реформенный период позволил сгруппировать их следующим образом:
1. Общесистемные причины.
- Распад прежней советской системы организованного детского отдыха под руководством Всесоюзной пионерской организации, комсомола и профсоюзов не привел к формированию адекватной замены.
- Переход к рыночным отношениям в результате экономических реформ, передел собственности и приватизация, установление новых организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов усилили намерения собственников избавиться от непрофильных и неприбыльных активов, к которым относятся и детские лагеря.
- Сложное экономическое положение большинства предприятий уменьшило также другие возможности работодателей по компенсации затрат на отдых детей своим работникам.
Невысокий жизненный уровень населения ограничил использование для отдыха детей возможности семейных бюджетов.
2. Отраслевые причины.
- Недостаток финансирования государственных лагерей из бюджета (выделение средств по остаточному принципу) и ведомственных – из бюджета хозяйствующих субъектов, что привело к устареванию основных фондов, сверхнормативному износу мебели, оборудования, коммуникаций.
- Несоответствие значительного числа загородных лагерей, существующих еще с советских времен, стандартам размещения, отсутствие в ряде ДОУ централизованного водоснабжения и канализации.
- Постоянный рост стоимости детской путевки из-за увеличения коммунальных затрат, стоимости продуктов питания, введения налогов на землю и имущество ДОЛ, что затрудняет финансирование детского отдыха.
- Недостаток квалифицированных кадров из - за сезонного характера работы и низкой заработной платы, что отражается на качестве оздоровительных услуг и безопасности детей.
- Отсутствие общероссийского координирующего центра, пробелы в законодательно-нормативной базе (отсутствие типового положения о ДОЛ, стандартов размещения, единой классификации и системы аттестации детских лагерей по категориям и качеству предоставления услуг, страховой защиты школьников).
Для преодоления указанных негативных тенденций необходимы разработка и реализация системы управления детским отдыхом на федеральном, региональном и местном уровнях.