С 2017 года прогнозируется снижение дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации до 104,4 млрд. рублей в 2019 году. 4 глава

Положительное сальдо торгового баланса составило 63,1 млрд. долларов США и уменьшилось по сравнению с январем – сентябрем 2015 года (118,2 млрд. долларов США) на 55,1 млрд. долларов США, или в 1,9 раза. Снижение сальдо торгового баланса в январе – сентябре 2016 года по сравнению с январем – сентябрем 2015 года связано с тем, что динамика падения экспорта как в относительных, так и абсолютных величинах (на 23,6 %, или на 61,4 млрд. долларов США)оказалось значительно выше снижения динамики импорта (на 4,4 %, или 6,2 млрд. долларов США).

Положительную роль в формировании профицита счета текущих операций сыграло также существенное сжатие отрицательного сальдо услуг. В январе - сентябре 2016 года сальдо баланса услуг составило (-) 18,2 млрд. долларов США (в январе - сентябре 2015 года –(-) 30 млрд. долларов США).

По оценке Банка России, чистый вывоз капитала за январь – сентябрь 2016 года составил 9,6 млрд. долларов США и оказался ниже уровня января – сентября 2015 года (48,1 млрд. долларов США) на 38,5 млрд. долларов США, или в 5 раз. По информации Банка России, на фоне сбалансированных потоков банковского сектора, по-прежнему направленных на погашение внешних обязательств за счет имеющихся иностранных активов, у прочих секторов отток сформировался главным образом за счет активизации приобретения финансовых активов за рубежом.

Согласно прогнозу экспорт товаров в 2019 году по сравнению с 2016 годом увеличится по стоимости на 6,5 % и составит в 2017 году 283,7 млрд. долларов США, в 2018 году – 289,7 млрд. долларов США, в 2019 году – 297,3 млрд. долларов США. При этом при прогнозируемом росте физического объема экспорта товаров в 2017 году на 1,1 %, в 2018 году на 1,6 % и в 2019 году – на 1,0 % ожидается также увеличение цен экспортных поставок: в 2017 году – на 0,6 %, в 2016 году – на 0,6 %, в 2019 году – на 1,6 %.

Импорт товаров в 2019 году по сравнению с 2016 годом вырастет по стоимости на 10,8 % и составит в 2017 году 193,7 млрд. долларов США, в 2018 году – 200,2 млрд. долларов США, в 2019 году – 206,9 млрд. долларов США. При этом, по прогнозу, после снижения в 2016 году стоимости импорта на 3,2 % и физического объема поставок на 0,5 % рост объемов импорта будет происходить преимущественно за счет наращивания физических объемов поставок в 2017 – 2019 годах на 7,6 % по сравнению с 2016 годом (прирост физического объема импорта товаров составит в 2017 году 3,2 %, в 2018 году – 2,1 % и в 2019 году – 2,1 %), увеличение цен импортных поставок за рассматриваемый период составит лишь 2,9 % (индекс цен импорта увеличится в 2017 году на 0,5 %, в 2018 году – на 1,2 %, в 2019 году – на 1,2 %).

В соответствии с прогнозом в товарной структуре импорта (по данным таможенной статистики) предполагаются следующие изменения. Прогнозируется снижение доли продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (кроме текстильного) в общем объеме импорта с 13,0 % в 2017 году до 12,7 % в 2018 году и до 12,4 % в 2019 году (по оценке, 13,5 % в 2016 году), что, вероятно, связано с предполагаемой реализацией потенциала импортозамещения в секторе продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья.

Удельный вес машин, оборудования и транспортных средств в структуре импорта, по прогнозу, увеличивается с 47,6 % в 2017 году до 48,2 % в 2019 году (по оценке, 47,2 % в 2016 году). Прогнозируемое относительно незначительное увеличение доли машин, оборудования и транспортных средств в структуре импорта, по нашему мнению, может оказаться недостаточным (с учетом текущего высокого уровня износа основных фондов) для ускоренной модернизации материально-технической базы промышленности, проводимой как в рамках импортозамещения, так и в целях формирования инвестиционной модели развития российской экономики.

Структура импорта по основным товарным группам, по данным таможенной статистики за 2015 год, оценка за 2016 год и прогноз структуры на 2017 – 2019 годы представлены в следующей таблице.

(в %)

Превышение темпов прироста физических объемов импорта товаров над динамикой физических объемов экспорта товаров составит в 2017 году 2,1 процентного пункта, в 2018 году – 0,5 процентного пункта, в 2019 году – 1,1 процентного пункта (в 2016 году, по оценке, при увеличении физических объемов экспорта товаров на 0,4 % ожидается снижение физических объемов импорта товаров на 0,5 %).

Темпы роста физических объемов импорта по основным товарным группам, по данным таможенной статистики за 2015 год, оценка за 2016 год и прогноз на 2017 – 2019 годы представлены в следующей таблице.

(в % к предыдущему году)

Прогнозируемый опережающий рост импорта, в том числе продукции химической промышленности, текстиля, текстильных изделий и обуви, может оказывать негативное влияние на динамику процессов импортозамещения в указанных видах экономической деятельности.

В структуре внешней торговли России остается высокой доля в экспорте топливно-энергетических товаров и металлов, а также относительно незначительный удельный вес машин, оборудования и транспортных средств. По итогам 2015 года в структуре экспорта доля минеральных продуктов составила 63,8 % (в том числе топливно-энергетических товаров – 59,2 %), металлов и изделий из них – 9,6 %. Таким образом, эти две группы товаров составили в общем объеме экспорта в 2015 году 73,4 % (в 2014 году – 78,6 %), в 2016 году – 70,7 % (по оценке). Доля машин, оборудования и транспортных средств в структуре экспорта составила в 2015 году 7,4 %, в 2016 году – 8,1 % (по оценке).

Прогнозируемое снижение в структуре экспорта доли минеральных продуктов с 59,8 % в 2016 году (по оценке) до 57,7 % в 2019 году, а также увеличение удельного веса металлов и изделий из них с 10,9 % в 2016 году (по оценке) до 11,2 % в 2019 году свидетельствуют о высокой доле этих групп товаров в общем объеме экспорта (68,9 % в 2019 году), то есть фактически сохраняется сырьевая направленность экспорта.

Реализуемая в настоящее время Правительством Российской Федерации важнейшая задача перехода от преимущественно энергосырьевой к конкурентоспособной импортозамещающей модели экономического роста требует существенного повышения уровня конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, диверсификации производства и экспорта в направлении, предусматривающем повышение доли продукции с более высоким уровнем добавленной стоимости.

2.11. Одним из рисков для макроэкономической стабильности является высокая степень неопределенности тенденций изменения курса национальной валюты в планируемом периоде.

В предлагаемом прогнозе в 2016 году курс доллара США по отношению к рублю оценивается на уровне 67,5 рубляза 1 доллар США,

Официальный курс доллара США к рублю в среднем за январь - октябрь 2016 года, по предварительным данным, составил 67,81 рубля за 1 доллар США, что на 14,1 % выше уровня января - октября 2015 года (59,41 рубля за 1 доллар США).При этомкурс доллара США к рублю в январе - октябре текущего года на 0,5 % превышает ожидаемый, по прогнозу, уровень курса доллара США к рублю в целом на 2016 год (67,5 рубляза 1 доллар США).

Вместе с тем наблюдавшаяся с ноября прошлого года по февраль 2016 года тенденция ослабления курса рубля по отношению к доллару США в марте - июле текущего года сменилась на противоположную – укрепление курса национальной валюты. В августе текущего года зафиксировано ослабление курса национальной валюты, а в сентябре - октябре – укрепление курса рубля к доллару США.

Средний номинальный курс доллара США к рублю за соответствующий период представлен в следующей таблице.

(рублей за доллар США)

По расчетам Счетной палаты, при условии сохранения курса доллара США к рублю в ноябре – декабре текущего года на уровне, сложившемся в период в октябре 2016 года (62,86 рубля за 1 доллар США), среднегодовой номинальный курс доллара США к рублю может составить в 2016 году 67 рублей за 1 доллар США, что на 0,5 рубля за 1 доллар США, или на 0,8 %, ниже уровня, ожидаемого в соответствии с представленным прогнозом (67,5 рубля за 1 доллар США).

Одним из предположений представленного прогноза является умеренное ослабление курса рубля в 2018 - 2019 годах. В прогнозе предполагается стабилизация номинального курса национальной валюты в 2017 году на уровне 2016 года (67,5 рубля за доллар США) при дальнейшем его ослаблении в 2018 году до 68,7 рубля за доллар США и в 2019 году – до 71,1 рубля за доллар США. При этом прогнозируемое ослабление курса национальной валюты может привести к некоторым неблагоприятным последствиям, в том числе к росту инфляции, дальнейшему снижению реальных располагаемых доходов населения, увеличению численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума.

Содержащаяся в представленном прогнозе прогнозируемая динамика курса доллара США во всех вариантах прогноза чрезвычайно сглажена. Относительное месячное изменение курса доллара в большинстве случаев не превышает по модулю 1 %. Для сравнения среднее дневное изменение курса доллара США в истекшем периоде 2016 года составляло 0,9 %, а максимальное ежедневное изменение курса доллара США в 2016 году составило 5,2 %.

По мнению Счетной палаты, основные макроэкономические параметры базового варианта прогноза (снижение и стабилизация уровня инфляции, сохраняющийся положительным счет текущих операций платежного баланса, прогнозируемый экономический рост и т. д.) не подтверждают гипотезу об изменении тенденции от укрепления национальной валюты, наблюдаемой в настоящее время, к ее ослаблению в прогнозном периоде.

В Сценарных условиях на 2017 - 2019 годы, одобренных Правительством Российской Федерации в апреле 2016 года, одним из основных предположений базового варианта являлось укрепление рубля на протяжении всего планового периода. Так, в соответствии с базовым сценарием курс доллара США к рублю должен был составить в 2017 году 64,8 рубля за доллар США, в 2018 году – 64,1 рубля за доллар США, в 2019 году – 62,7 рубля за доллар США (в 2016 году – 67,2 рубля за доллар США).

Таким образом, в представленном прогнозе осуществлена принципиальная корректировка тенденции изменения курса национальной валюты в плановом периоде (ослабление рубля) по сравнению с материалами сценарных условий (укрепление рубля).

Прогнозируемые серьезные изменения в курсовой политике оказывают существенное влияние на доходную часть бюджетной системы, а также затрудняют возможность хозяйствующим субъектам выстраивать долгосрочные прогнозы своего развития.

2.12. В проекте основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2017 год и на период 2018 и 2019 годов, одобренном Советом директоров Банка России 28 октября 2016 года (далее – основные направления денежно-кредитной политики), отмечается, что «денежно-кредитная политика нацелена на постепенное снижение годовой инфляции до 4 % и поддержание ее вблизи этого уровня в дальнейшем». В качестве основного инструмента для достижения данной цели будет использоваться воздействие на процентные ставки с помощью изменения ключевой ставки Банка России.

В основных направлениях денежно-кредитной политики Банк России представил три сценария развития российской экономики в период 2017 – 2019 годов: сценарий I (базовый сценарий), предполагающий сохранение среднегодовой цены на нефть на уровне 40 долларов США за баррель в течение всего трехлетнего прогнозируемого периода; сценарий II, предполагающий снижение среднегодовой цены на нефть до уровня около 25 долларов США за баррель к началу 2017 года и ее сохранение на низком уровне до конца 2019 года; сценарий III, предполагающий постепенный рост цены на нефть до 55 долларов США за баррель в 2019 году.

По мнению Счетной палаты, рассмотрение Банком России в основных направлениях денежно-кредитной политики сценария II, предполагающего возможность негативного изменения внешних условий, выгодно отличает указанный документ от представленных вариантов прогнозов Правительства Российской Федерации, в которых подобного сценария развития событий в российской экономике не предусматривается. Это связано с рисками недостаточной подготовленности к возможному усилению негативного воздействия внешних факторов.

Сопоставление базовых вариантов прогнозов Правительства Российской Федерации и Банка России свидетельствует о достаточном уровне согласованности этих вариантов как в части исходных условий формирования прогнозов, так и по прогнозируемым основным макроэкономическим показателям. В то же время имеются отдельные расхождения прогнозируемых показателей вариантов прогнозов Правительства Российской Федерации и Банка России, касающиеся, в частности, внешнеэкономической деятельности и платежного баланса.

Так, например, на протяжении всего планового периода Банк России прогнозирует более высокие объемы экспорта товаров по сравнению с аналогичными показателями Правительства Российской Федерации. Объем экспорта товаров, прогнозируемый Банком России, превышает прогноз Правительства Российской Федерации в 2017 году на 5,3 млрд. долларов США, в 2018 году – на 11,3 млрд. долларов США, в 2019 году – на 17,7 млрд. долларов США (для 2016 года оценка Банка России меньше, чем оценка Правительства Российской Федерации, на 1 млрд. долларов США). Кроме того, Банк России прогнозирует на 2016 ‒ 2017 году более низкие объемы чистого оттока капитала частного сектора по сравнению с прогнозом Правительства Российской Федерации (в 2016 году – на 4 млрд. долларов США, в 2017 году – на 2 млрд. долларов США).

Учитывая, что Банк России является органом, ответственным за формирование как отчетных, так и прогнозных платежных балансов Российской Федерации, представляется целесообразным при подготовке Правительством Российской Федерации прогнозов социально-экономического развития на среднесрочную перспективу согласовывать прогнозные данные платежного баланса с позицией Банка России по данному вопросу.

Отличительной особенностью представленных базовых вариантов прогнозов Правительства Российской Федерации и Банка России является то, что формирование прогноза уровня инфляции осуществлялось с учетом задачи таргетирования этого показателя. Фактически в представленных прогнозных материалах показатель инфляции является не прогнозным, а целевым. При этом для достижения целевого показателя инфляции потребуется согласованная (в рамках имеющихся у них полномочий и инструментария) совместная работа Правительства Российской Федерации и Банка России, что требует усиления их взаимодействия для реализации поставленных задач.

Сопоставление некоторых показателей базовых вариантов прогнозов Правительства Российской Федерации и Банка России представлено в следующей таблице.

Как отмечается в проекте основных направлений денежно-кредитной политики, «Банк России исходит из того, что цели его политики и подходы к ее реализации должны способствовать обеспечению устойчивого экономического развития».

В течение 2015 и 2016 годов Банк России неоднократно снижал ключевую ставку после ее значительного повышения в конце 2014 года (до 17 %). 16 сентября 2016 года ключевая ставка была снижена до 10 %, что однако в 1,8 раза превышает ее уровень начала 2014 года (5,5 %). В проекте основных направлений денежно-кредитной политики Банк России прогнозирует сохранение «умеренно жесткой денежно-кредитной политики».

В связи с финансированием дефицита федерального бюджета в 2016 году за счет средств Резервного фонда Банк России впервые прогнозирует к началу 2017 года переход от структурного дефицита к структурному профициту ликвидности, к уменьшению потребности банков в привлечении средств Банка России. Рост структурного профицита ликвидности прогнозируется в 2017 – 2018 годах и в базовом, и в рисковом сценариях Банка России. Поэтому Банк России будет регулярно проводить операции по абсорбированию избыточной ликвидности. Объем валового кредита банкам, который на
1 января 2016 года составил 4,4 трлн. рублей, на 1 января 2017 года прогнозируется на уровне 1,8 трлн. рублей, а в 2018 - 2019 годах ‒ 1,3 трлн. рублей, то есть уменьшится в общей сложности в 3,4 раза. В том числе объем требований по операциям рефинансирования сократится с 3,7 трлн. рублей на 1 января 2016 года до 1,0 трлн. рублей на 1 января 2017 года и до 0,6 трлн. рублей в 2018 - 2019 годах, то есть в 6,2 раза.

При этом по сравнению с основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и на период 2017 и 2018 годов, принятыми в 2015 году, в рассматриваемом проекте оценки прироста денежной массы снижены (в базовом сценарном варианте): в 2017 году – с 8 - 11 % до 7 - 9 %, в 2018 году – с 13 - 16 % до 8 - 10 %. Оценка прироста кредита нефинансовым организациям и населению также понижена: для 2017 года - с 8 - 11 % до 4 - 6 %, для 2018 года - с 13 - 16 % до 7 - 9 %.

Проведение умеренно жесткой денежно-кредитной политики направлено на достижение цели по инфляции. Вместе с тем в сочетании с действием негативных внешних факторов это может ограничивать возможности для активизации инвестиционных процессов и существенного улучшения экономической динамики.

В сложившихся условиях большое значение приобретает обеспечение согласованного проведения Правительством Российской Федерации и Банком России бюджетной, тарифной и денежно-кредитной политики с тем, чтобы цель Банка России в рамках режима таргетирования инфляции и применяемые им инструменты способствовали обеспечению устойчивого экономического роста.

В целом Правительство Российской Федерации и Банк России достаточно сдержанно оценивают перспективы развития экономики в плановом периоде. В сложившейся в настоящее время ситуации такой подход представляется обоснованным для планирования экономической политики, в том числе бюджетной.

В заключении Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год отмечалось, что «порядок согласования прогнозов Банка России и Правительства Российской Федерации, их взаимодействие по разработке основных направлений денежно-кредитной политики не регламентированы действующим законодательством, что требует принятия соответствующих решений».

В целях реализации замечаний Счетной палаты Правительством Российской Федерации было принято постановление от 14 ноября 2015 г. № 1234 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период», в котором регламентировалось участие Банка России в согласовании прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Принятие соответствующих решений Правительством Российской Федерации в процессе подготовки прогноза социально-экономического развития на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов позволило в определенной степени улучшить взаимодействие с Банком России при подготовке указанного документа и повысить уровень согласованности разрабатываемых прогнозов.

Однако при этом остался нерегламентированным порядок взаимодействия Банка России и Правительства Российской Федерации при разработке основных направлений денежно-кредитной политики. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России должен разрабатывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством Российской Федерации. По мнению Счетной палаты, представляется целесообразным определить порядок участия не только Банка России в разработке прогнозов Правительства Российской Федерации, но и Правительства Российской Федерации в разработке единой государственной денежно-кредитной политики.

2.13. Счетная палата неоднократно обращала внимание на важность и актуальность реализации задачи по созданию полноценной системы управления макроэкономическими и отраслевыми рисками на основе формирования комплекса опережающих индикаторов в целях заблаговременного предотвращения или нивелирования воздействия негативных изменений в мировой финансово-экономической системе на социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 610-СФ (подпункт 3 пункта 2) Правительству Российской Федерации было рекомендовано «создать эффективную систему управления рисками, обеспечивающую предотвращение кризисных ситуаций». Кроме того, было рекомендовано предусмотреть при разработке прогноза «нестабильность состояния отечественной экономики, при которой вероятны колебания ее параметров, не изменяющие их принципиально». Проведенный анализ организации процессов идентификации и анализа рисков социально-экономического развития, являющихся элементами такой системы управления рисками, показал следующее.

Реализация вариантов представленного прогноза на 2017 - 2019 годы возможна только при условии соблюдения ряда предположений, таких, например, как предположения о переводе прибыли в инвестиции, увеличении запасов материальных оборотных средств, снижении склонности населения к сбережениям, сокращении оттока капитала и т. п. В материалах представленного прогноза не содержится оценок последствий нарушения указанных предположений.

Представленный прогноз содержит раздел «Риски базового сценария прогноза». Разработка данного раздела не регламентирована Правилами разработки прогноза и Методическими рекомендациями по разработке прогноза.

Проведенный анализ показал, что идентификация и классификация рисков осуществлены неудовлетворительно. В качестве рисков базового варианта выделены: геополитические риски, риски недостижения показателей среднесрочной динамики факторов экономического роста, риски повышения целевых параметров по инфляции, риски по демографии и трудовым ресурсам, риски развития промышленного производства.

Количественная оценка вероятности наступления и возможных последствий реализации большинства указанных рисков отсутствует. Описание рисков в разделе по существу сводится к констатации их наличия. Единственным исключением является подраздел «риски по демографии и трудовым ресурсам», содержащий количественные оценки последствий срыва реализации мер социальной поддержки населения и, как следствие, реализацию низкого сценария демографического прогноза. Описание такого сценария развития событий именно в рамках раздела, посвященного рискам социально-экономического развития представляется обоснованным, поскольку в 2016 году даже при реализации сценария, существенно худшего по сравнению с заложенным в основу Федерального закона № 359-ФЗ перехода на низкую траекторию демографического развития не произошло.

Предполагаемые меры, направленные на предотвращение или минимизацию последствий реализации рисковых событий, в материалах представленного прогноза не прорабатывались.

2.14. Сравнительный анализ динамики основных макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений. При этом, несмотря на то что прогноз, как правило, корректируется к концу года одновременно с поправками в бюджет, отклонения сохраняются, что может свидетельствовать о недостаточной степени реалистичности и надежности разрабатываемых прогнозов.

Сравнение данных о прогнозируемых и фактических значениях номинальных объемов, темпах роста и индексе-дефляторе ВВП представляется не вполне корректным в связи с тем, что данные по ВВП за 2011 – 2014 годы скорректированы Росстатом в связи с изменением методологии их расчета, а информация по ВВП за 2015 год представлена только в соответствии с новой методологией. При этом прогноз ВВП, осуществленный в предыдущие годы, в том числе и в 2014 году на 2015 год, не учитывал новые методологические особенности формирования ВВП.