Госпрограмма «Развитие культуры и туризма» на 2013 – 2020 годы

7.2.8.1. Госпрограмма «Развитие культуры и туризма» на 2013 – 2020 годы (далее –
ГП-11) утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 317.

Срок реализации: 2013 – 2020 годы.

Ответственным исполнителем ГП-11 является Минкультуры России,
соисполнителем – Ростуризм, участников – 17.

В проекте паспортаГП-11, представленном в материалах к законопроекту (далее – проект паспорта ГП-11), ответственным исполнителем является Минкультуры России, соисполнителем – Ростуризм, участников – 14.

7.2.8.2. Цели, задачи, показатели (индикаторы) проекта паспорта ГП-11 в основном соответствуют целям, задачам, показателям документов стратегического планирования в соответствующей сфере деятельности.

С учетом замечаний Счетной палаты Российской Федерации в проект паспорта
ГП-11 внесены изменения и дополнения, направленные на приведение ее в соответствии с основными стратегическими документами Российской Федерации, в том числе уточнены состав и значения целевых показателей.

Вместе с тем следует отметить, что состав целевых показателей не учитывает положение Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. № 151-р, согласно которому ожидается снижение удельного веса зданий (помещений) учреждений культурно-досугового типа в сельской местности, находящихся в неудовлетворительном состоянии, до 20 процентов.

Кроме того, отсутствие в проекте ГП-11 целевых показателей по развитию учреждений культуры в сельской местности влечет риски неисполнения Поручения Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения доступности услуг в социальной сфере для граждан Российской Федерации от 21 июля 2015 г. № Пр-1441, согласно которому Правительству Российской Федерации поручено при корректировке госпрограмм установить целевые индикаторы показателей, отражающих развитие сети организаций социальной сферы (срок исполнения продлен до 30 марта 2017 года).

Показатель «Уровень обеспеченности субъектов Российской Федерации учреждениями культуры в соответствии с социальными нормативами и нормами» подпрограммы «Обеспечение условий реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы», включенный в ГП-11 в соответствии со Стратегией государственной культурной политикина период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р (далее – Стратегия государственной культурной политики), установлен без разбивки по типам учреждений (библиотеки, музеи, культурно-досуговые учреждения и т.д.), в то время как социальными нормативами и нормами, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. № 1063-р нормативы обеспеченности субъектов Российской Федерации установлены в отношении каждого типа учреждений. Анализ выполнения показателя обеспеченности учреждениями культуры в целом, без анализа по типам учреждений не позволит объективно оценить ситуацию в субъектах Российской Федерации с доступностью учреждений культуры и осуществить планирование развития сети учреждений в указанной сфере. Следует отметить, что достижение значений указанного показателя возможно при низкой обеспеченности учреждениями одного типа и превышении норматива обеспеченности учреждениями другого типа, что может привести к искажению реальной картины.

Аналогичная ситуация отмечается по показателю «Увеличение количества проведенных за рубежом выставок музеев, гастролей концертных организаций, самостоятельных коллективов и театров по сравнению с 2010 годом» подпрограммы «Искусство». Установление показателя выездных мероприятий без учета типов учреждений не позволит обеспечить объективный анализ выездной деятельности различных типов учреждений и ее планирование. Достижение значений указанного показателя возможно при низком исполнении по одному типу учреждений и превышении по другому типу.

В проекте паспорта формулировка цели ГП-11 соответствует целям Стратегии государственной культурной политики.

Вместе с тем формулировки целей ГП-11 и отдельных подпрограмм не отвечают требованиям, установленным Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582 (далее – Методические указания по разработке госпрограмм). Так, например, в нарушение пункта 16 указанных методических указаний не обладают свойствами достижимости, конкретности, а также измеримости (достижение поставленной цели нельзя проверить) формулировки цели
ГП-11 «Реализация стратегической роли культуры как духовно-нравственного основания для формирования гармонично развитой личности, развития государства, укрепления единства российского общества и гражданской идентичности, а также комплексное развитие туризма для приобщения граждан к культурному и природному наследию с учетом обеспечения экономического и социокультурного прогресса в регионах Российской Федерации»; подпрограммы «Туризм» – «Развитие туризма в Российской Федерации»; подпрограммы «Искусство» – «Обеспечение прав граждан на участие в культурной жизни, реализация творческого потенциала нации».

Следует отметить, что аналогичные требования к целям ГП-11 содержались и в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690, действующим на момент подготовки проекта паспорта ГП-11.

Состав задач ГП-11 требует доработки с учетом требований пункта 17 Методических указаний по разработке госпрограмм, согласно которому решение одной задачи государственной программы обеспечивается реализацией одной подпрограммы, не направленной на решение иных задач государственной программы (указанные требования отсутствовали в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690, действующих на момент подготовки проекта паспорта ГП-11).

Так, согласно проекту паспорта ГП-11 достижение цели планируется путем решения 3-х задач, при том что госпрограмма содержит 4 подпрограммы и 2 ФЦП.

7.2.8.3. Проект паспорта по ГП-11 в целом сбалансирован по целям, задачам, показателям (индикаторам), финансовому обеспечению.

В проекте паспорта по ГП-11 предусмотрены 4 целевых показателя (индикатора) на уровне госпрограммы и 66 показателей (индикаторов) на уровне подпрограмм и ФЦП.

7.2.8.4. Сведения о финансовом обеспечении ГП-11 в 2015 - 2019 годах за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и юридических лиц представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

* По данным Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за 2015 год.

Анализ данных об исполнении расходов за 2015 год за счет всех источников финансирования ГП-11 показал, что реализация отдельных мероприятий ГП-11 осуществлялась с привлечением средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и средств юридических лиц.

Согласно проекту паспорта реализация мероприятий ГП-11 в 2016 – 2019 годах планируется за счет средств федерального бюджета.

7.2.8.5. Объем финансового обеспечения реализации ГП-11 и подпрограмм за счет средств федерального бюджета на 2017 – 2019 годы в проекте паспорта ГП-11 соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на реализацию ГП-11 в законопроекте, и составляет в 2017 году – 90 464,6 млн. рублей, в 2018 году – 87 670,0 млн. рублей, в 2019 году – 73 356,1 млн. рублей.

Сведения о финансовом обеспечении ГП-11 за счет средств федерального бюджета в 2015 – 2019 годах представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году на реализацию ГП-11 сводной бюджетной росписью предусматривались бюджетные ассигнования в объеме 94 646,4 млн. рублей, что на 0,5 % меньше бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 384-ФЗ (с изменениями), и на 6,3 % меньше бюджетных ассигнований, предусмотренных в утвержденной ГП-11.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год по ГП-11 составило 94 254,1 млн. рублей, что на 392,3 млн. рублей, или на 0,4 %, меньше показателя сводной бюджетной росписи, в том числе: по подпрограмме 1 «Наследие» – 30 309,0 млн. рублей (недовыполнение 1 %, за 2014 год – 1,5 %); по подпрограмме 2 «Искусство» – 36 507,8 млн. рублей (недовыполнение 0,01 %, за 2014 год – 0,02 %); по подпрограмме 3 «Туризм» – 443,5 млн. рублей (недовыполнение 0,4 %, за 2014 год – 0,01 %); по подпрограмме 4 «Обеспечение условий реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на
2013 – 2020 годы» – 2 293,2 млн. рублей (недовыполнение 0,1 %, за 2014 год – 0,2 %); по ФЦП 5 «Культура России (2012 – 2018 годы)» – 19 224,7 млн. рублей (недовыполнение 0,1 %, за 2014 год – 0,6 %); по ФЦП 6 «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы)» – 4 037,0 млн. рублей (недовыполнение 0,4 %, за 2014 год – 0,1 %); по подпрограмме 7 «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» – 187,4 млн. рублей (недовыполнение 8,7 %); по ФЦП 8 «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» – 1 251,5 млн. рублей (недовыполнение 3 %).

По состоянию на 1 октября 2016 года, при увеличении бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи на 6 320,1 млн. рублей, или на 6,7 %, по сравнению с Федеральным законом № 359-ФЗ (с учетом изменений),наблюдается низкий уровень кассового исполнения.

В действующей редакции ГП-11 утверждены 4 подпрограммы и 2 ФЦП.

При этом бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-11 в 2015 – 2016 годах предусматривались по 5 подпрограммам и 3 ФЦП.

Законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию 4 подпрограмм и 2 ФЦП ГП-11.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на 2017 – 2019 годы в целях реализации подпрограммы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» и ФЦП «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы)» предусмотрены в составе новой госпрограммы «Реализация государственной национальной политики».

В законопроекте финансовое обеспечение ГП-11 за счет средств федерального бюджета уменьшается по сравнению с предусмотренным в утвержденной ГП-11 в 2017 году на 8,1 %, в 2018 году – на 17,1 %, в 2019 году – на 36,8 %.

Объем финансового обеспечения реализации подпрограмм ГП-11 в законопроекте составляет:

по подпрограмме «Наследие» в 2017 году – 26 928,8 млн. рублей, в 2018 году – 25 442,1 млн. рублей, в 2019 году – 25 882,7 млн. рублей (с увеличением по сравнению с действующей ГП-11 в 2017 и 2018 годах в 1,9 раза и на 40,1 % соответственно, уменьшением в 2019 году на 43,3 %);

по подпрограмме «Искусство» в 2017 году – 29 774,7 млн. рублей, в 2018 году – 29 297,8 млн. рублей, в 2019 году – 36 489,3 млн. рублей (с увеличением по сравнению с действующей ГП-11 в 2017 и 2018 годах в 2 раза и на 49,2 % соответственно, уменьшением в 2019 году на 26,1 %);

по подпрограмме «Туризм» в 2017 году – 527,1 млн. рублей, в 2018 году – 244,3 млн. рублей, в 2019 году – 210,4 млн. рублей (с увеличением по сравнению с действующей ГП-11 в 2017 году в 2,5 раза и уменьшением в 2018 – 2019годах на 11,9 % и на 69,8 % соответственно);

по подпрограмме «Обеспечение условий реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы» в 2017 году – 13 256,2 млн. рублей, в 2018 году – 10 665,9 млн. рублей, в 2019 году – 10 773,7 млн. рублей (с увеличением по сравнению с действующей ГП-11 в 2017 и 2018 годах в 2,2 раза и на 32 % соответственно, уменьшением в 2019 году на 47 %);

по ФЦП «Культура России (2012 - 2018 годы)» в 2017 году – 16 351,4 млн. рублей, в 2018 году – 18 513,1 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с действующей ГП-11 в 2017 и 2018 годах на 53,1 % и на 47 % соответственно);

по ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы)» в 2017 году – 3 626,4 млн. рублей, в 2018 году – 3 506,9 млн. рублей (с уменьшением по сравнению с действующей ГП-11 в 2017 и 2018 годах на 87,2 % и на 85,7 % соответственно).

7.2.8.6. Сведения об объемах бюджетных ассигнований на реализацию ГП-11 в 2015 -2019 годах по главным распорядителям средств федерального бюджета представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году исполнение расходов федерального бюджета по ГП-11 осуществляли 17 главных распорядителей бюджетных средств. Основная доля финансового обеспечения реализации мероприятий ГП-11 приходится на Минкультуры России (75,3 % показателя сводной росписи с изменениями).

Отмечается низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета по ФАНО России (68,1 %) и Минстрою России (53,9 %). В 2014 году по ФАНО России также отмечался низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета– 84,3 %.

Основную долю в общем объеме расходов федерального бюджета на реализацию ГП-11 в 2017 – 2019 годах составляют расходы Минкультуры России (в 2017 году – 84,7 %, в 2018 году – 84,8 % и в 2019 году – 89,3 %).

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-11, предусмотренные Минкультуры России, в 2017 году планируются в объеме 76 579,4 млн. рублей, или на 7,6 % меньше показателя сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 74 375,7 млн. рублей, или на 2,9 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 65 513,0 млн. рублей, или на 11,9 % меньше, чем в 2018 году.

По Ростуризму бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-11 в 2017 году планируются в объеме 4 213,0 млн. рублей, или на 11,8 % меньше показателя сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 3 812,1 млн. рублей, или на 9,5 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 274,2 млн. рублей, или в 13,9 раз меньше, чем в 2018 году.

7.2.8.7. Состав и динамика показателей (индикаторов) ГП-11 в 2015 – 2019 годах представлены в следующей таблице.

* Данные за 2015 - 2016 годы в соответствии с показателями сводной бюджетной росписи, за 2017 - 2019 годы в соответствии с показателями сводной информации к проекту паспорта ГП.

** Данные за 2015 год в соответствии со Сводным годовым докладом о ходе реализации государственных программ Российской Федерации в 2015 году; в 2016 - 2019 годах в соответствии с показателями сводной информации к проекту паспорта ГП.

Согласно данным Сводного годового доклада в 2015 году не представлены данные по выполнению 3 из 5 целевых показателей (индикаторов) ГП-11 («Доля объектов культурного наследия, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения», «Прирост количества культурно-просветительских мероприятий, проведенных организациями культуры в образовательных учреждениях, по сравнению с 2012 годом» и «Прирост числа российских лауреатов международных конкурсов и фестивалей в сфере культуры по отношению к 2012 году») в связи с отсутствием возможности получения качественных фактических данных по ним.

По показателям «Количество посещений организаций культуры по отношению к уровню 2010 года» и «Прирост численности лиц, размещенных в коллективных средствах размещения, по отношению к 2012 году» приведены предварительные данные. Из них не выполнен показатель «Прирост численности лиц, размещенных в коллективных средствах размещения, по отношению к 2012 году» (план – 119,18 %, факт – 116,5 %).

В ходе мероприятий Счетной палаты по проверке доступности услуг в сфере культуры для населения, в том числе в отдаленных районах и сельской местности выявлено сокращение государственных организаций сферы культуры и, как следствие снижение доступности оказываемых ими услуг.

Отмечено сокращение на 419,5 тыс. зарегистрированных пользователей в сельских библиотеках, в результате чего уровень показателя установленного ГП-11 «охват населения библиотечным обслуживанием» не достигнут (составил 35,4 % при плановом значении 37,68 %). При этом произошло сокращение библиотек по сравнению с 2014 годом на 1 290 единиц до 42 296 единиц, что не соответствует Методическим рекомендациям субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по развитию сети организаций культуры и обеспеченности населения услугами организаций культуры, утвержденными распоряжением Минкультуры России от 29 апреля 2016 г.
№ Р-547.

Выявлены проблемы обновления книжных фондов библиотек, объем пополнения которых в целом по Российской Федерации уменьшился по сравнению с 2014 годом на 5,3 %. В результате в 2015 году показатель количества новых экземпляров, поступивших в библиотечные фонды (140,0 единицы на 1 тыс. человек) ниже уровня, установленного
ГП-11 (153,72 на 1 тыс. человек). При этом зачастую для школьников, проживающих в сельской местности, особенно в отсутствии возможности доступа к сети «Интернет» книги являются единственным источником информации при написании рефератов, исследовательских работ, подготовке к экзаменам. В ходе опроса, проведенного Счетной палатой, на вопрос: «Как Вы оцениваете книжный фонд библиотеки, расположенной ближе всего к Вашему месту жительства?» 62,0 % респондентов, посещающих библиотеки ответили, что нужную книгу можно найти не всегда, большинство книг изданы давно, современных книг не достаточно.

Согласно проекту паспорта ГП-11 планируется исключение показателя «Количество экземпляров новых поступлений в библиотечные фонды общедоступных библиотек на 1 тыс. человек». Согласно приложению № 1 к пояснительной записке к проекту госпрограммы показатель исключен в связи с тем, что «с учетом изменяющейся роли библиотек данный показатель теряет свою актуальность и в недостаточной степени характеризует степень достижения цели и решения задачи подпрограммы». Вместе с тем Минкультуры России ежегодно предоставляет иные межбюджетные трансферты на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных библиотек городов Москвы и Санкт-Петербурга. На 2017 год указанные средства предусмотрены в объеме 41,7 млн. рублей. Согласно подпункту «д» пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» правила предоставления субсидий должны содержать, в том числе перечень показателей результативности использования субсидий, соответствующих целевым показателям и индикаторам государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ). Исключение указанного целевого показателя из ГП-11 не позволит установить показатель предоставления субсидии на комплектование книжных фондов, наиболее объективно отражающего его результативность.

Вместе с тем разработанный Минкультуры России проект Правил предоставления и распределения единой субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку отрасли культуры, в том числе на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных библиотек городов Москвы и Санкт-Петербурга и направленный на согласование в Минфин России (письмо от 20 сентября 2016 г. № 15062-01-50-НМ), в Минкавказ России (письмо от 20 сентября 2016 г. № 15059-01-54-НМ), в Минэкономразвития России (письмо от 20 сентября 2016 г. № 15054-01-49-НМ), в Минвостокразвития России (письмо от 20 сентября 2016 г. № 15059-01-54-НМ), включает такие показатели как количество посещений библиотек (на 1 жителя в год); количество книговыдач на 1 жителя, охват населения библиотечным обслуживанием, которые не позволяют объективно оценить результативность использования предоставленной субсидии.

Следует отметить, что по данным регионов, из общего числа населенных пунктов, не имеющих стационарных библиотек, в 44,9 % отсутствует инфраструктура для фиксированного широкополосного доступа к сети «Интернет», что не позволяет обеспечить доступность для населения услуг библиотек с применением дистанционных технологий обслуживания.

Реализация проекта Национальной электронной библиотеки не обеспечивает повышения доступности услуг библиотек для населения, так как в 2015 году доступ к системе обеспечивали только 2,4 % от общего числа библиотек. В ходе опроса Счетной палаты, на вопрос: «Приходилось ли Вам пользоваться услугами портала Национальной электронной библиотеки?» 79,0 % респондентов ответили, что никогда не слышали о таком портале.

В 2015 году уменьшилось на 2 288 единиц число клубных формирований (кружков, творческих коллективов, клубов по интересам и т.п.). Вместе с тем снижение возможности заниматься творчеством и организованно проводить досуг является одной из причин оттока молодежи из сельской местности. Так за 2015 год миграционный отток населения из сельской местности составил более 47,5 тысяч человек, из которых 30,8 тысяч – молодежь.

По сравнению с 2014 годом сократилось на 1 558 единиц число культурно-досуговых учреждений. Следует отметить, что из почти 45 тысяч зданий культурно-досуговых учреждений более 10 тысяч требуют капитального ремонта или являются аварийными, зачастую являясь «наследством советских времен».

При этом по данным федеральной статистики число гастролей региональных театров и концертных организаций в пределах своего субъекта Российской Федерации снизилось по сравнению с 2014 годом на 7,1 % и 21,6 % соответственно. Вместе с тем, в случае реконструкции сельских клубов они могли бы послужить площадками для проведения выездных мероприятий для региональных театров и концертных организаций.

Согласно сводной информации к проекту паспорта ГП-11 показатели «Доля объектов культурного наследия, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения», «Прирост количества культурно-просветительских мероприятий, проведенных организациями культуры в образовательных учреждениях, по сравнению с 2012 годом» и «Прирост числа российских лауреатов международных конкурсов и фестивалей в сфере культуры по отношению к 2012 году» исключены; добавлены показатели «Доля объектов культурного наследия, по которым проводятся работы по обеспечению их сохранности, в общем количестве таких объектов» и «Доля зданий учреждений культуры, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве зданий данных учреждений».

Проектом паспорта на 2016 – 2019 годы предусмотрено 4 целевых показателя (индикатора) по ГП-11, в том числе «Количество посещений организаций культуры по отношению к уровню 2010 года», «Доля объектов культурного наследия, по которым проводятся работы по обеспечению их сохранности, в общем количестве таких объектов», «Доля зданий учреждений культуры, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве зданий данных учреждений» и «Численность лиц, размещенных в коллективных средствах размещения, в % к 2012 году».

Анализ показателей госпрограммы показывает, что при уменьшении бюджетных ассигнований на 2017 – 2019 годы по ГП-11 плановые значения показателей (индикаторов), представленные в проекте паспорта ГП-11, увеличиваются.

Согласно проекту паспорта ГП-11 плановые значение всех четырех показателей госпрограммы в течение 2016 – 2019 годов увеличиваются при уменьшении бюджетных ассигнований на реализацию ГП-11 в 2017 году по сравнению с 2016 годом на 4,6 %, в 2018 году по сравнению с 2017 годом - на 3,1 %, в 2019 году по сравнению с 2018 годом - на 16,3 %.

7.2.8.8. Состав показателей (индикаторов) по ГП-11 и подпрограммам представлен в следующей таблице.