Госпрограмма «Развитие лесного хозяйства» на период 2013 - 2020 годов

7.2.22.1. Госпрограмма «Развитие лесного хозяйства» на период 2013 - 2020 годов далее – ГП-29) утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 318.

В 2015 году изменения в ГП-29 не вносились. Вместе с тем финансирование госпрограммы за счет средств федерального бюджета осуществлялось в 2015 году на основе проекта новой редакции госпрограммы, в которой изменена структура ГП-29: вместо четырех подпрограмм с 2015 года бюджетные ассигнования предусмотрены по двум подпрограммам.

Таким образом, отчет об исполнении федерального бюджета за 2015 год в части
ГП-29 сформирован по двум подпрограммам, а Сводный годовой доклад, подготовленный Минэкономразвития России, и годовой отчет, подготовленный Минприроды России, о реализации ГП-29 представлены в прежнем формате.

Срок реализации: 2013 - 2020 годы.

Ответственным исполнителем является Минприроды России, соисполнителем – Рослесхоз, участники не предусмотрены.

В проекте паспортаГП-29, представленном в материалах к законопроекту (далее – проект паспорта ГП-29), ответственный исполнитель и соисполнитель не изменены, участники не предусмотрены.

7.2.22.2. Цели, задачи, показатели (индикаторы) ГП-29 в целом соответствуют целям, задачам, показателям документов стратегического планирования в соответствующей сфере деятельности.

В проекте ГП-29 учтены основные положения стратегических документов Российской Федерации, в том числе Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года.

Однако в связи с наличием рисков недостижения определенного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года значения показателя «отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины», который к 2020 году должен быть увеличен до 50 % по сравнению с уровнем 2012 года, в проекте ГП-29 по сравнению с утвержденной редакцией ГП-29 сокращено до 34,1 %, что в результате практически соответствует фактическим результатам достижения в предыдущие периоды.

В проект ГП-29 включены целевые показатели, предусмотренные Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» и № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления», касающиеся увеличения производительности труда, создания высокопроизводительных рабочих мест, а также совершенствования государственного управления: «индекс производительности труда», «отношение созданных высокопроизводительных (автоматизированных) рабочих мест к общей численности персонала», «доля выписок, предоставленных гражданам и юридическим лицам, обратившимся в орган государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений за получением государственной услуги по предоставлению выписки из государственного лесного реестра, в общем количестве принятых заявок на предоставление данной услуги (не менее 90 %)».

В ходе проверки установлено, что по ряду новых, не утвержденных в ГП-29, целевых показателей в проекте ГП-29 их плановые значения установлены на истекшие отчетные периоды, за которые годовые отчеты о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы уже опубликованы.

В частности, плановые значения нового целевого показателя «отношение созданных высокопроизводительных (автоматизированных) рабочих мест к общей численности персонала» в проекте ГП-29 установлены с 2013 года, значения целевых показателей «доля выписок, предоставленных гражданам и юридическим лицам, обратившимся в орган государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений за получением государственной услуги по предоставлению выписки из государственного лесного реестра, в общем количестве принятых заявок на предоставление данной услуги (не менее 90%)» и «индекс внутренних затрат на исследования и разработки (ВЗИР) в процентах к предыдущему году» установлены с 2015 года, а значения целевых показателей «отношение отнесенной к занятой лесными насаждениями площади земель лесного фонда к площади выбывших из состава занятых лесными насаждениями земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов рубок и других факторов», «отношение площади земель, отнесенных к землям, занятым лесными насаждениями (за текущий год), к площади фактической сплошной рубки за год (без учета рубки лесных насаждений, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов)», «увеличение площади лесных насаждений искусственного происхождения», «создание искусственных лесных насаждений на площадях ранее не занятых лесом» установлены с 2012 года.

7.2.22.3. Проект паспорта по ГП-29 в целом сбалансирован по целям, задачам, показателям (индикаторам), финансовому обеспечению.

Результат реализации основного мероприятия 1.4 «Обеспечение исполнения переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений», финансовое обеспечение которого составляет 79,6 % от общего объема финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета на 2017 год, 80,8 % - на 2018 год, 82,5 % - на 2019 год, планируется оценивать по 15 (42,8 %) из 35 целевых показателей (индикаторов) проекта ГП-29.

В проекте ГП-29 предусмотрены 35 целевых показателей, в том числе на уровне госпрограммы - 5 и на уровне подпрограмм - 30. По сравнению с утвержденной ГП-29 в проект ГП-29 включены 9 новых показателей, исключены 11.

В проекте ГП-29 предусмотрены целевые показатели (индикаторы), динамика значений которых на период 2016 – 2019 годов не планируется, в связи с чем являются неинформативными. Так, значения показателей «лесистость территории Российской Федерации» установлены на уровне 46,4 %, «доля площади ценных лесных насаждений в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда» - 70,4 %, отношение площади земель, отнесенных к землям, занятым лесными насаждениями (за текущий год), к площади фактической сплошной рубки за год (без учета рубки лесных насаждений, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов)» - 100 %, «доля посадочного материала с закрытой корневой системой в общем количестве посадочного материала» - 4,5 %, «формирование и хранение федерального фонда семян лесных растений» - 12 289 кг, «площадь лесных плантаций» - 16 тыс. га, «средняя численность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на 50 тыс. га земель лесного фонда» - 0,88 человек, «доля выписок, предоставленных гражданам и юридическим лицам, обратившимся в орган государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений за получением государственной услуги по предоставлению выписки из государственного лесного реестра, в общем количестве принятых заявок на предоставление данной услуги (не менее 90 %)» – 90 %, «доля объема финансирования лесных научных исследований в общем финансировании лесного хозяйства» - 0,8 %,

Следует отметить отсутствие корректировки в проекте ГП-29 по сравнению с утвержденной ГП-29 значений целевого показателя «объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 гектар земель лесного фонда». Его значения легко достижимы и ежегодно перевыполняются. Согласно годовому отчету о результатах реализации ГП-29 в 2015 году его фактическое значение составило 23,1 % при плане 20,9 % (в 2013 году факт - 20,3 % при плане 19,7 %, в 2014 году факт – 22 % при плане 20,3 %).

В материалах по ГП-29 к законопроекту некорректно отражены наименования показателей (индикаторов) ГП-29: показатель (индикатор) «объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 гектар земель лесного фонда» указан дважды с различными единицами измерения и значениями на 2016 - 2019 годы.

Несмотря на то, что достижение основных показателей (индикаторов) приходится на субъекты Российской Федерации, исполняющие полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, показатели (индикаторы) реализации ГП-29 и утвержденные в ней объемы финансового обеспечения не коррелируются с показателями (индикаторами) реализации государственных программ и ведомственных целевых программ субъектов Российской Федерации.

7.2.22.4. Сведения о финансовом обеспечении ГП-29 в 2015 - 2019 годах за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и юридических лиц представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

* По данным Сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за 2015 год

Анализ указанных данных свидетельствует о низком уровне финансирования мероприятий ГП-29 за счет средств юридических лиц, который составил 77,2 % предусмотренного объема.

В то же время исполнение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 1,4 раза превысило запланированный уровень.

Данные факты свидетельствуют о недостаточном уровне планирования источников финансового обеспечения ГП-29 при ее формировании.

7.2.22.5. Объем финансового обеспечения реализации ГП-29 и подпрограмм за счет средств федерального бюджета на 2017-2019 годы в проекте паспорта ГП-29 соответствует бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на реализацию ГП-29 в законопроекте, и составляет на 2017 год - 27 493,7 млн. рублей, на 2018 год - 27 442,7 млн. рублей, на 2019 год - 27 364,2 млн. рублей.

Сведения о финансовом обеспечении ГП-29 за счет средств федерального бюджета в 2015 - 2019 годах представлены в следующей таблице.

Следует отметить, что финансирование в 2015 - 2016 годах расходов по ГП-29, состоящей из четырех подпрограмм, осуществлялось по двум подпрограммам без внесения соответствующих изменений в ГП-29: по подпрограмме «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» и подпрограмме «Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы» (в 2015 году) / «Стратегическое управление лесным хозяйством» (с 2016 года), а мониторинг достижения значений ее целевых показателей (индикаторов) и реализации основных мероприятий проводился по четырем подпрограммам.

В 2015 году на реализацию ГП-29 сводной бюджетной росписью предусматривались бюджетные ассигнования в объеме 32 113,2 млн. рублей, что на 0,4 % больше бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 384-ФЗ, и на 2,3 % меньше бюджетных ассигнований, предусмотренных в утвержденной ГП-29.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета за 2015 год по ГП-29 составило 29 637,0 млн. рублей, что на 1 476,2 млн. рублей, или на 4,7 %, меньше показателя сводной бюджетной росписи, в том числе: по подпрограмме «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» – 25 887,9 млн. рублей (недовыполнение 1 %), что связано с перечислением межбюджетных трансфертов в пределах сумм, необходимых для оплаты денежных обязательств в субъектах Российской Федерации, по подпрограмме «Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 – 2020 годы» (с 2016 года - «Стратегическое управление лесным хозяйством») – 3 749,1 млн. рублей (недовыполнение 24,7 %), что связано с более медленными, чем планировалось, темпами реализации проекта «Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России», реализуемого в рамках исполнения Соглашения о займе от 8 июля 2013 г. между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (заем № 8197-RU).

По состоянию на 1 октября 2016 год, при увеличении бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи на 235,2 млн. рублей, или на 0,8 % по сравнению с Федеральным законом № 359-ФЗ (с учетом изменений),наблюдается низкий уровень кассового исполнения.

В действующей редакции ГП-29 утверждены 4 подпрограммы.

Законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию двух подпрограмм ГП-28: «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» и «Стратегическое управление лесным хозяйством».

В законопроекте финансовое обеспечение ГП-29 за счет средств федерального бюджета сокращается по сравнению с предусмотренным в утвержденной ГП-29 в 2017 году на 16,1 %, в 2018 году – на 18,5 %, в 2019 году – на 20,8 %.

Объем финансового обеспечения реализации подпрограмм ГП-7 в законопроекте составляет:

по подпрограмме «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» в 2017 году – 23 886,4 млн. рублей, в 2018 году – 24 172,5 млн. рублей, в 2019 году – 24 573,4 млн. рублей;

по подпрограмме «Стратегическое управление лесным хозяйством» в 2017 году –
3 607,3 млн. рублей, в 2018 году – 3 270,3 млн. рублей, в 2019 году – 2 790,9 млн. рублей.

7.2.22.6. Сведения об объемах бюджетных ассигнований на реализацию ГП-29 в 2015 -2019 годах по главным распорядителям средств федерального бюджета представлены в следующей таблице.

(млн. рублей)

В 2015 году исполнение расходов федерального бюджета по ГП-29 осуществляли 2 главных распорядителя бюджетных средств. Основная доля финансового обеспечения реализации мероприятий ГП-29 приходится на Рослесхоз (99,8 % показателя сводной росписи с изменениями).

Отмечается низкий уровень исполнения расходов федерального бюджета: Минприроды России – 73,8 %, Рослесхоз – 95,3 %. В 2014 году отмечался высокий уровень исполнения расходов федерального бюджета: Минприроды России – 99,7 %, Рослесхоз – 99,2 %.

Основную долю в общем объеме расходов федерального бюджета на реализацию ГП-29 в 2017-2019 годах составляют расходы Рослесхоза (99,8 %).

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-29, предусмотренные Рослесхозу, в 2017 году планируются в объеме 27 448,9 млн. рублей, или на 6 % меньше показателей сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 27 399,3 млн. рублей, или на 0,2 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 27 321,8 млн. рублей, или на 0,3 % меньше, чем в 2018 году. По Минприроды России бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию ГП-29 в 2017 году планируются в объеме 44,8 млн. рублей, или на 30,4 % меньше показателей сводной бюджетной росписи на 2016 год, в 2018 году – в объеме 43,4 млн. рублей, или на 3,1 % меньше, чем в 2017 году, в 2019 году – в объеме 42,5 млн. рублей, или на 2,1 % меньше, чем в 2018 году.

7.2.22.7. Состав и динамика показателей (индикаторов) ГП-29 в 2015 – 2019 годах представлены в следующей таблице.

* - данные за 2015-2016 годы в соответствии с показателями сводной бюджетной росписи, за 2017-2019 годы в соответствии с показателями сводной информации к проекту паспорта ГП

** - данные за 2015 год в соответствии со Сводным годовым докладом о ходе реализации государственных программ Российской Федерации в 2015 году; в 2016-2019 годах в соответствии с показателями сводной информации к проекту паспорта ГП

Согласно данным Сводного годового доклада из 5 основных показателей (индикаторов) ГП-29 плановые значения были выполнены по 2.

В результате уменьшения площади покрытых лесной растительностью земель лесного фонда по причине рубки лесных насаждений и гибели лесов от пожаров не достигнуто плановое значение показателя «Лесистость территории Российской Федерации» (план – 46,6 %, факт – 46,5 %).

Не достигнуто плановое значение показателя «Доля площади лесов, выбывших из состава покрытых лесной растительностью земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов, рубок и других факторов, в общей площади покрытых лесной растительностью земель лесного фонда» (план – 0,151, факт – 0,174) в связи с сокращением объема финансирования на 10 % в условиях дефицита федерального бюджета (не предусмотрено финансирование на приобретение противопожарной техники и оборудования).

В связи с конъюнктурными колебаниями на рынках лесной продукции не достигнуто плановое значение показателя «Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины» (план – 36 %, факт – 29,3 %).

В ходе проверки установлено, что значения целевого показателя «отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины», отраженные в пояснительной записке по проекту ГП-29, на 2015 - 2016 годы не соответствуют значениям, отраженным в приложении 1 к проекту ГП-29 «Сведения о показателях (индикаторах) государственной программы, подпрограмм государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы и их значениях». Значения в приложении 1 составляют на 2015 год 28,8 %, что ниже на 0,5 %, чем в пояснительной записке, на 2016 год - 29,8 %, что ниже на 0,4 %. Вместе с тем в годовом отчете о ходе реализации и оценке эффективности ГП-29 в 2015 году фактическое значение указанного целевого показателя и составило 29,3 % при плане 36 %.

Проектом паспорта на 2016-2019 годы предусмотрено 5 целевых показателей (индикаторов) по ГП-29, в том числе: «Лесистость территории Российской Федерации (%)», «Доля площади ценных лесных насаждений в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда (%)», «Отношение отнесенной к занятой лесными насаждениями площади земель лесного фонда к площади выбывших из состава занятых лесными насаждениями земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов рубок и других факторов, %», «Объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 гектар земель лесного фонда (рублей)», «Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины (%)».

В проекте ГП-29 показатель «Доля площади лесов, выбывших из состава покрытых лесной растительностью земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов, рубок и других факторов, в общей площади покрытых лесной растительностью земель лесного фонда, %» заменен на «Отношение отнесенной к занятой лесными насаждениями площади земель лесного фонда к площади выбывших из состава занятых лесными насаждениями земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов рубок и других факторов, %».

Анализ показателей госпрограммы показывает, что при уменьшении бюджетных ассигнований на 2017-2019 годы по ГП-29 значения показателей (индикаторов), представленные в проекте паспорта ГП-29, имеют разнонаправленную динамику.

Так, согласно проекту паспорта ГП-29 на одном и том же уровне планируются значения показателей «Лесистость территории Российской Федерации (%)» (4,6 %) и «Доля площади ценных лесных насаждений в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда (%)» (70,4 %) в 2016 - 2019 годах, слабо выражена динамика показателей «Отношение отнесенной к занятой лесными насаждениями площади земель лесного фонда к площади выбывших из состава занятых лесными насаждениями земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов рубок и других факторов, %» (63,1 % в 2016 году, 58,6 % в 2017 году, 58,4 % в 2018 году, 54,4 % в 2019 году), «Объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 гектар земель лесного фонда (руб.)» (21,5 руб. в 2016 году, 22,2 руб. в 2017 году, 22,8 руб. в 2018 году, 23,5 руб. в 2019 году), «Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины (%)» (29,8 % в 2016 году, 31,1 % в 2017 году, 32,1 % в 2018 году, 33,1 % в 2019 году).

7.2.22.8. Состав показателей (индикаторов) по ГП-29 и подпрограммам представлен в следующей таблице.

В 2015 году из 37 целевых показателей (индикаторов) плановые значения на 2015 год установлены по 37 показателям, фактические значения представлены по 37 показателям (100 %).

Уровень выполнения показателей (индикаторов) ГП-29 и подпрограмм составил 45,9 % (исполнение показателей (индикаторов) на уровне ГП-29 составило 40 %) при уменьшении сводной бюджетной росписью бюджетных ассигнований на 2,3 % по сравнению с утвержденными в ГП-29.

По оценке Счетной палаты, степень эффективности ГП-29 в 2015 году соответствует уровню «Низкий уровень эффективности» (уровень выполнения всех показателей (индикаторов) госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм составляет 45,9 % (низкий уровень), уровень динамики достижения показателей за 2015 год по сравнению с 2014 годом – 43,2 % (низкий уровень), уровень выполнения контрольных событий по детальным планам-графикам – 61,9 % (низкий уровень), уровень кассового исполнения госпрограммы к сводной бюджетной росписи – 95,3 % (средний уровень), уровень качества управления госпрограммой – 66,7 % (средний уровень). Прирост дебиторской задолженности по расчетам по авансовым платежам отсутствует (высокий уровень), ввод объектов в 2015 не предусмотрен.

В проекте паспорта ГП-29 с 2017 года предусмотрено уменьшение числа показателей (индикаторов) до 35к 2019 году (в 2016, 2017, 2018 и 2019 годах - 35 показателя (индикатора). При этом законопроектом ежегодно уменьшаются бюджетные ассигнования: на 2017 год на 30,5 млн. рублей (0,1 %), на 2018 год на 51,0 млн. рублей (0,2 %), на 2019 год на 78,5 млн. рублей (0,3 %).

Динамика показателей (индикаторов) по госпрограмме и подпрограммам представлена в следующей таблице.