На 2016 год Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений утвержден дефицит в объеме 3 034,4 млрд. рублей (3,7 % ВВП). Законопроектом предусмотрено формирование федерального бюджета на 2017 год с дефицитом в размере 2 753,2 млрд. рублей, или 3,2 % ВВП. К 2019 году дефицитуменьшится и составит 1 142,2 млрд. рублей (1,2 % ВВП).
Согласно приложению 48 к законопроекту источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2017 год предусмотрены в размере 2 753,2 млрд. рублей, или на 9,3 % меньше 2016 года, предусмотренногоФедеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений.
Согласно приложению 49 к законопроекту источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2018 – 2019 годы предусмотрены в размере 2 011,2 млрд. рублей, 1 142,2 млрд. рублей соответственно, или с уменьшением на 27 % и 43,2 % к предыдущему году.
Динамика дефицита федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2016 – 2019 годах приведена в следующей таблице.
(млн. рублей)
| Наименование показателя | Законопроект | ||||||||
| Показатели, установленные Федеральным законом № 359-ФЗ и в расчетах к нему | Показатели, установленные Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений и в расчетах к нему | 2017 год | % к утвержден-ному показателю 2016 года | % к уточненному показателю 2016 года | 2018 год | % к предыдущему году года | 2019 год | % к предыдущему году года | |
| Дефицит | -2 360 190,0 | -3 034 377,4 | -2 753 242,6 | 116,7 | 90,7 | -2 011 192,8 | 73,0 | -1 142 165,5 | 56,8 |
| % к ВВП | 3,0 | 3,7 | 3,2 | 2,2 | 1,2 | ||||
| % к предыдущему году | 109,0 | 154,7 | 116,7 | 73,0 | 56,8 | ||||
| Источники финансирования дефицита федерального бюджета | 2 360 190,0 | 3 034 377,4 | 2 753 242,6 | 116,7 | 90,7 | 2 011 192,8 | 73,0 | 1 142 165,5 | 56,8 |
| % к ВВП | 3,0 | 3,7 | 3,2 | 2,2 | 1,2 | ||||
| втом числе: | |||||||||
| Источники внутреннего финансирования | 2 411 659,5 | 3 040 860,8 | 3 056 115,8 | 126,7 | 100,5 | 2 339 826,7 | 76,6 | 1 269 242,7 | 54,2 |
| % к ВВП | 3,1 | 3,7 | 3,5 | 2,5 | 1,3 | ||||
| из них: | |||||||||
| изменение остатков средств федерального бюджета | 2 318 853,5 | 2 327 549,2 | 1 820 123,0 | 78,5 | 78,2 | 1 162 187,4 | 63,9 | 139 677,6 | 12,0 |
| изменение остатков средств Резервного фонда | 2 136 901,9 | 2 136 901,9 | 1 151 887,6 | 53,9 | 53,9 | ||||
| изменение остатков средств ФНБ (использование)* | 11 951,6 | 6 766,0 | 668 235,4 | 5 591,2 | 9 876,4 | 1 162 187,4 | 173,9 | 139 677,6 | 12,0 |
| изменение иных остатков | 170 000,0 | 183 881,3 | |||||||
| государственные ценные бумаги (сальдо) | 300 000,0 | 500 000,0 | 1 050 000,0 | 350,0 | 210,0 | 1 050 000,0 | 100,0 | 1 050 000,0 | 100,0 |
| Иные источники внутреннего финансирования | -207 194,0 | 213 311,6 | 185 992,8 | 87,2 | 127 639,3 | 68,6 | 79 565,1 | 62,3 | |
| из них | |||||||||
| поступления от приватизации | 33 241,7 | 405 328,8 | 138 211,9 | 415,8 | 34,1 | 13 607,0 | 9,8 | 13 886,7 | 102,1 |
| Источники внешнего финансирования | -51 469,5 | -6 483,4 | -302 873,2 | 588,5 | 4 671,5 | -328 633,9 | 108,5 | -127 077,2 | 38,7 |
| % к ВВП | -0,1 | -0,01 | -0,3 | -0,4 | 0,0 | -0,1 | 0,0 | ||
| из них: государственные ценные бумаги (сальдо) | 106 713,5 | 106 593,4 | -21 199,2 | -60 065,5 | 283,3 | -13 187,6 | 22,0 |
*- на софинансирование пенсионных накоплений и на финансирование дефицита федерального бюджета
Анализ структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета показывает, что основными источниками являются государственные заимствования, среди которых основную долю составляют государственные ценные бумаги, средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также в 2017 году поступления от приватизации федеральной собственности.
Динамика государственных заимствований а 2015 – 2019 годах представлена в следующей таблице.
(млн. рублей)
| Наименование | |||||||
| Показатели, установленные Федеральным законом № 384-ФЗ (с изменениями) и в расчетах к нему | Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2015 год" | Показатели, установленные Федеральным законом № 359-ФЗ и в расчетах к нему | Показатели, установлен-ные Федераль-ным законом № 359-ФЗ с учетом изменений и в расчетах к нему | Показатели, устанавливаемые законопроек-том и в расчетах к нему | Показатели, устанавливаемые законопроек-том и в расчетах к нему | Показатели, устанавливаемые законопроек-том и в расчетах к нему | |
| Государственные заимствования (сальдо) | -159 471,2 | -217 798,3 | 393 189,7 | 581 974,1 | 1 017 772,8 | 975 337,4 | 1 020 922,1 |
| % к ВВП | -0,2 | -0,3 | 0,5 | 0,7 | 1,2 | 1,1 | 1,0 |
| % к предыдущему году (оценка) | -16,7 | -22,9 | -180,5 | -267,2 | 174,9 | 95,8 | 104,7 |
| % к предыдущему году (закон) | -250,3 | -341,9 | -246,6 | -364,9 | 258,9 | ||
| % к дефициту | 7,4 | 11,1 | -16,7 | -19,2 | -37,0 | -48,5 | -89,4 |
| Привлечение* | 909 782,5 | 840 953,9 | 1 202 698,5 | 1 399 783,1 | 2 359 166,5* | 1 790 720,3 | 1 873 014,3 |
| % к предыдущему году (оценка) | 67,3 | 62,2 | 143,0 | 166,5 | 168,5 | 75,9 | 104,6 |
| % к предыдущему году (закон) | 136,4 | 126,1 | 132,2 | 153,9 | 196,2 | ||
| Погашение* | -1 069 253,7 | -1 058 752,2 | -809 508,8 | -817 809,0 | -1 341 393,7* | -815 382,9 | -852 092,2 |
| % к предыдущему году | 268,3 | 265,7 | 76,5 | 77,2 | 164,0 | 60,8 | 104,5 |
| % к предыдущему году (закон) | 177,3 | 175,6 | 75,7 | 76,5 | 165,7 | ||
| ВВП | 73 515 000,0 | 80 804 300,0 | 78 673 000,0 | 82 815 000,0 | 86 806 000,0 | 92 296 000,0 | 98 860 000,0 |
| Дефицит | -2 165 947,0 | -1 961 009,6 | -2 360 190,0 | -3 034 377,4 | -2 753 242,4 | -2 011 192,8 | -1 142 165,5 |
*-указанные объемы на 2017 год включают некассовые операции обмена облигаций федерального займа в объеме 200 000,0 млн. рублей, а также обмена государственных ценных бумаг Российской Федерации в иностранной валюте номинальной стоимостью до 4 000,0 млн. долларов США (270 000,0 млн. рублей) на государственные ценные бумаги Российской Федерации в иностранной валюте иных выпусков.
Объем привлечения средств за счет государственных заимствований в 2017 году увеличится по сравнению с показателем, утвержденным на 2016 год Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений, на 959,4 млрд. рублей, или в 1,7 раза, и составит 2 359,2 млрд. рублей. В 2018 году объем привлечения средств за счет государственных заимствований по сравнению с 2017 годом уменьшится на 568,4 млрд. рублей, или на 24,1 %, и составит 1 790,7 млрд. рублей, а в 2019 году по сравнению с 2018 годом - увеличится на 82,3 млрд. рублей, или на 4,6 %, и составят 1 873,0 млрд. рублей.
При этом разница между объемом привлечения заемных средств и объемом средств, направляемых на погашение долговых обязательств, в 2017 году составит 37 % дефицита федерального бюджета, в 2018 году – 48,5 %, в 2019 году – 89,4 %.
Для погашения долга по государственным заимствованиям предусматривается использовать привлекаемые заемные средства: в 2017 году 56,9 %, в 2018 и 2019 годах – 45,5 % соответственно.
Объем платежей на погашение и обслуживание государственного долга в процентах к общему объему заимствований без учета запланированных операций обмена (коэффициент покрытия) составит в 2017 году 84,7 %, в 2018 году – 92,9 % и в 2019 году – 91,9 %.
18.1. Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в статью 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие закрепление дополнительных бюджетных полномочий за главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета (далее – главные администраторы источников) поутверждению методик прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с общими требованиями к такой методике, установленными Правительством Российской Федераци и.
В соответствии со статьей 11 указанного Федерального закона его положения, в том числе в части внесения изменений в статью 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступают в силу со дня официального опубликования, то есть 29 декабря 2015 года.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 г. № 469 утверждены общие требования к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета (далее – общие требования):
4 метода расчета (прямого счета, экстраполяции, индексации, усреднения);
особенности утверждения алгоритма расчета;
использование при расчете данных не менее чем за 3 года, предшествующих периоду прогнозирования, либо за фактический период, если таковой не превышает 3 лет;
обязательность использования базового варианта прогноза социально-экономического развития.
В соответствии с пунктом 2 указанного постановления администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета должны разработать методики прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета в 2-месячный срок со дня вступления в силу указанного постановления (7 июня 2016 года).
Согласно расчетам к законопроекту поступления источников финансирования дефицита предусмотрены по 3 главным администраторам источников: Минфину России, Федеральному казначейству и Росимуществу, из которых только Минфином России утверждена указанная методика с соблюдением установленного срока.
18.1.1. Приказом Минфина России от 25 июля 2016 г. № 266 была утверждена Методика прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета по главе 092 «Министерство финансов Российской Федерации», которая в соответствии с пунктом 2 разработана для Минфина России и подведомственного Минфину России федерального казенного учреждения «Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации»,являющихся администраторами соответствующих источников финансирования дефицита федерального бюджета по главе 092 «Министерство финансов Российской Федерации».
В отношении бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), кредитов иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц, в иностранной валюте используется метод прямого счета (расчет по совокупности действующих договоров, соглашений); в отношении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов используются два метода - прямого счета (расчет по совокупности действующих договоров, соглашений) и метод усреднения (расчет на основании усреднения годовых объемов поступлений).
Утвержденная методика в части приложения № 1 по источникам, администрирование которых осуществляет Минфин России, не соответствует общим требованиям:
не содержит описания алгоритмов (формул) расчетов прогнозных объемов по каждому виду поступлений (подпункт «б» пункта 2 общих требований);
не по всем видам поступлений указан применяемый метод расчета (подпункт «б» пункта 2 общих требований);
не предусмотрено применение коэффициентов, отражающих влияние внешних и внутренних факторов на динамику поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета (подпункт «б» пункта 2 общих требований);
не содержит проверенных на фактических данных прошлых периодов алгоритмов (формул) расчетов прогнозного объема по каждому виду поступлений (подпункт «в» пункта 2 общих требований);
в части поступлений от возврата бюджетных кредитов, предоставленных другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации из федерального бюджета в валюте Российской Федерации, в погашение основного долга по прочим бюджетным кредитам (ссудам), предоставленным федеральным бюджетом внутри страны, при формировании алгоритмов расчета поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета не учитывается вероятность погашения бюджетных кредитов (подпункт «г» пункта 4 общих требований).
Так, например, по поступлениям средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, указано, что объем государственных внешних заимствований Российской Федерации определяется исходя из геополитической ситуации, потребностей федерального бюджета, стоимости заимствований, потребностей участников рынка, необходимости обеспечения присутствия Российской Федерации на международных рынках капитала, построения репрезентативной кривой доходностей в иностранной валюте и обеспечения ликвидности ценных бумаг, то есть не содержит описания никакого алгоритма (формулы) расчета.
Приложением № 2 к указанной Методике утвержден порядок расчетов поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, администрирование которых осуществляет Гохран России, согласно которому поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней как на внутреннем, так и на внешнем рынках рассчитываются исходя из прогнозных значений цен на драгоценные металлы и драгоценные камни.
Расчет прогнозных значений цен на драгоценные металлы предусматривает сумму ежедневного значения цены в периоде, долларов США/тройская унция; количество дней в периоде; курс доллара США (рублей/доллар США), учтенный при формировании федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период; тройская унция, равная 31,1034807 грамма.
Прогнозные значения цен на драгоценные камни определяются в долларах США и пересчитываются в рубли по курсу доллара США к российскому рублю, учтенному при формировании федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, без указания источника определения базовых цен на драгоценные камни – прейскурантов цен на драгоценные камни.
При этом в соответствии с пунктом 5.2.22 постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» приказом Минфина России от 19 декабря 2014 г. № 155н утвержден Порядок определения цен на драгоценные металлы, драгоценные камни и изделия из них, приобретаемые в установленном порядке и поступающие в Госфонд России по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, а также отпускаемые из него (далее – Порядок), согласно пунктам 11 и 13 которого цены на драгоценные камни определяются в соответствии с прейскурантами цен на драгоценные камни, утверждаемыми Минфином России.
Таким образом, утвержденная Минфином России методика расчета прогнозных значений цен на реализуемые из Госфонда России драгоценные камни не соответствует пункту 5.2.22 постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 и пунктам 11 и 13 Порядка, утвержденного приказом Минфина России от 19 декабря 2014 г. № 155н.
Следует отметить, что поступления денежных средств в федеральный бюджет в счет погашения прочих бюджетных кредитов в период 2017 - 2019 годов планируется осуществлять заемщиками, аналитический учет задолженности которых осуществляет Внешэкономбанк, что соответствует части 5 статьи 18 законопроекта.
По результатам проведенной во Внешэкономбанке проверки установлено, что по состоянию на 1 октября 2016 года общая сумма задолженности по прочим бюджетным кредитам (ссудам) составила 348,3 млрд. рублей с учетом процентов и штрафных санкций за несвоевременный возврат и неуплату процентов, при этом доля просроченной задолженности составляет 308,3 млрд. рублей, или 88,5 %.
Согласно Методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета по главе 092 «Министерство финансов Российской Федерации», утвержденной приказом Минфина России от 25 июля 2016 г. № 266, в объем поступлений сумм по возврату бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны, не включаются суммы платежей по долговым обязательствам заемщиков, имеющих просроченную задолженность.
В связи с установленным в Бюджетном кодексе Российской Федерации 5-летним сроком исковой давности по требованиям Российской Федерации по возврату бюджетных кредитов и отсутствием правовых оснований для использования стандартных механизмов принудительного взыскания проблемной задолженности сохраняется вопрос о дальнейшей работе с указанной задолженностью.
Счетной палатой в июле 2016 года была проведена проверка выполнения обязательств юридических лиц перед Российской Федерацией по возврату (погашению) задолженности по бюджетным кредитам (ссудам) за 2013 - 2015 годы, по результатам которой направлены информационное письмо в Правительство Российской Федерации и представления в Минфин России и Внешэкономбанк, в которых обращалось внимание на необходимость проведения инвентаризации денежных обязательств юридических лиц – должников перед Российской Федерацией по предоставленным бюджетным кредитам (ссудам) на предмет определения возможности урегулирования или взыскания задолженности по бюджетным кредитам и совершенствования механизмов урегулирования проблемной просроченной задолженности юридических лиц перед Российской Федерацией по указанным кредитам.
Таким образом, методику прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета по главе 092 «Министерство финансов Российской Федерации» следует привести в полное соответствие с общими требованиями и другими нормативными правовыми актами.
18.1.2. В нарушение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 г. № 469 и абзаца 7 статьи 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации методика прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета Федеральным казначейством как главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета не утверждена.
18.1.3. В нарушение пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26 мая 2016 г. № 469 и абзаца 7 статьи 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации методика прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета Росимуществом как главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета не утверждена.
Разработанный Росимуществом проект методики прогнозирования поступлений средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, ошибочно направлен на согласование в Минфин России в соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. № 574 «Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации» в качестве методики прогнозирования доходов, а не источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Проект методики не соответствует общим требованиям:
предусматривает одновременно подходы к прогнозу источников финансирования и доходов от «массовой приватизации»;
не содержит описания алгоритма (формулы) расчета прогнозного объема (подпункт «б» пункта 2 общих требований);
не учитывает решений уполномоченных органов государственной власти о приватизации пакетов акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики (подпункт «в» пункта 4 общих требований).
18.2. Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» внесены изменения в статью 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие закрепление дополнительных бюджетных полномочий за главными администраторами источников по составлению ОБАС.
В соответствии со статьей 2 указанного Федерального закона его положения, в том числе в части внесения изменений в статью 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступают в силу со дня официального опубликования, то есть 15 февраля 2016 года.
Вместе с тем до настоящего времени отдельный порядок формирования и представления главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований не утвержден или изменения в приказ Минфина России от 17 марта 2015 г. № 38н «О Порядке формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований», приводящие его положения в соответствие с требованиями статьи 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ОБАС по источникам финансирования дефицита бюджета, не внесены.
При этом Минфином России в соответствии с письмом от 21 июля 2016 г. № 16-01-08/42065 доведены методические рекомендации по формированию обоснований бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее – методические рекомендации).
Согласно положениям статьи 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России обладает бюджетными полномочиями по методологическому руководству подготовкой и установлению порядка формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований, а также обеспечению соблюдения главными распорядителями средств федерального бюджета соответствия обоснований бюджетных ассигнований установленным требованиям, а не главным администраторам источников финансирования дефицита федерального бюджета.
В соответствии с положениями статьи 1602 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные администраторы источников выполняют бюджетные полномочия по составлению обоснований бюджетных ассигнований.
В связи с тем что в законодательстве отсутствует закрепление полномочий по методологическому руководству подготовкой и установлением порядка формирования и представления главными администраторами источников обоснований бюджетных ассигнований, а также обеспечению соблюдения главными администраторами источников соответствия обоснований бюджетных ассигнований установленным требованиям, полагаем целесообразным внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Согласно законопроекту и расчетам к нему бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита предусмотрены по 2 главным администраторам источников – Минфину России (10 видов источников финансирования) и Федеральному казначейству (1 вид источников финансирования).
Порядок составления, согласования и представления в Минфин России ОБАС по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов определен в пункте 1 методических рекомендаций. Согласно порядку ОБАС формируются с использованием подсистемы «Бюджетное планирование» государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – Бюджетное планирование).
В соответствии с пунктом 8 методических рекомендаций каждому виду и статье источников финансирования дефицитов бюджетов классификации источников финансирования дефицитов бюджетов по главному администратору источников должна соответствовать одна форма обоснований.
При этом приложения к методическим рекомендациям содержат восемь форм обоснований. В связи с этим в двух формах предусмотрено предоставление ОБАС по четырем разным источникам: в одной форме - на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте и в одной форме - на исполнение государственных гарантий в валюте Российской Федерации и в иностранной валюте.
Анализ форм обоснований бюджетных ассигнований, содержащихся в приложениях к методическим рекомендациям и в подсистеме Бюджетное планирование, показал следующее:
сформировано 8 ОБАС из 11, отсутствуют ОБАС Минфина России по форме № 4 на предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, в валюте Российской Федерации и ОБАС Федерального казначейства и Минфина России по форме № 5 на компенсационные выплаты по сбережениям гражданам за счет прочих источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;
6 из 8 сформированных ОБАС не предусматривают возможность представления расчетов бюджетных ассигнований, а содержат только сведения об общих объемах бюджетных ассигнований, что не соответствует пункту 4 методических рекомендаций;
в ОБАС Минфина России на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в строке по обоснованию бюджетных ассигнований на погашение внешнего облигационного займа Российской Федерации № SK-O-CM-128, выпущенного в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2000 г. № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов», содержатся объемы бюджетных ассигнований для осуществления обмена облигаций в целях исполнения части 6 статьи 14 законопроекта (в отдельной строке не обособлено). При этом объемы бюджетных ассигнований на частичное погашение облигаций данного займа в 2018 и 2019 годах приведены без учета результатов операции обмена.
Вместе с тем, по информации Минфина России, представленной в ходе проверки(письмо от 24 октября 2016 г. № 04-01-05/61854), решения о конкретных выпусках обмениваемых государственных ценных бумаг, а также объемах эмиссии и других параметрах выпусков облигаций, размещаемых среди владельцев обмениваемых выпусков, в настоящее время не приняты и будут приняты в 2017 году.
В целях устранения отмеченных недостатков, по мнению Счетной палаты, необходимо при разработке порядка формирования и представления главными администраторами источников обоснований бюджетных ассигнований по источникам предусмотреть:
уточнение форм ОБАС с учетом необходимости представления расчетов бюджетных ассигнований;
наличие в порядке положений о необходимости приведения ОБАС в соответствие с утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете;
ответственность главных администраторов источников за качество составления ОБАС, в том числе на всех стадиях бюджетного процесса, включая составление проекта федерального бюджета и его исполнение.
18.3. Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 2017 – 2019 годах показал следующее.
В соответствии с приложениями 48 и 49 к законопроекту источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета на 2017 год предусмотрены в размере 3 056,1 млрд. рублей (3,5 % ВВП), на 2018 год – 2 339,8 млрд. рублей (2,5 % ВВП), на 2019 год – 1 269,2 млрд. рублей (1,3 % ВВП).
Динамика источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 2016 – 2019 годах приведена в следующей таблице.
(млн. рублей)
| Показатели, установленные Федеральным законом № 359-ФЗ и в расчетах к нему | Показатели, установленные Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений | Показатели, устанавливаемые законопроектом и в расчетах к нему | Показатели, устанавливаемые законопроектом и в расчетах к нему | Показатели, устанавливаемые законопроектом, и в расчетах к нему | |
| Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета | 2 411 659,5 | 3 040 860,8 | 3 056 115,8 | 2 339 826,7 | 1 269 242,7 |
| Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации | 300 000,0 | 500 000,0 | 1 050 000,0 | 1 050 000,0 | 1 050 000,0 |
| привлечение* | 1 001 965,8 | 1 199 532,5 | 1 878 722,4 | 1 581 262,4 | 1 658 695,0 |
| погашение | -701 965,8 | -699 532,5 | -828 722,4 | -531 262,4 | -608 695,0 |
| Изменение остатков средств фондов | 2 318 853,5 | 2 327 549,2 | 1 820 123,0 | 1 162 187,4 | 139 677,6 |
| изменение остатков средств Резервного фонда | 2 136 901,9 | 2 136 901,9 | 1 151 887,6 | 0,0 | 0,0 |
| изменение остатков средств ФНБ (использование) | 11 951,6 | 6 766,0 | 668 235,4 | 1 162 187,4 | 139 677,6 |
| изменение иных остатков | 170 000,0 | 183 881,3 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета | -207 194,0 | 213 311,6 | 185 992,8 | 127 639,3 | 79 565,1 |
| в том числе: | |||||
| средства от приватизации* | 33 241,7 | 405 328,8 | 138 211,9 | 13 607,0 | 13 886,7 |
| государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней | -7 440,0 | -496,0 | 4 411,0 | 2 000,0 | 0,0 |
| поступления от реализации | 4 522,0 | 4 522,0 | 10 411,0 | 10 500,0 | 10 500,0 |
| выплаты на приобретение | -11 962,0 | -11 962,0 | -6 000,0 | -8 500,0 | -10 500,0 |
| Исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации | -40 938,2 | -8 007,2 | -80 573,4 | -115 523,2 | -84 030,1 |
| Бюджетные кредиты, предостав-ленные из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации | -187 241,0 | -182 023,0 | 126 228,6 | 230 164,3 | 152 500,0 |
| возврат кредитов* | 122 759,0 | 155 977,0 | 226 228,6 | 330 164,3 | 202 500,0 |
| предоставление кредитов | -310 000,0 | -338 000,0 | -100 000,0 | -100 000,0 | -50 000,0 |
| Бюджетные кредиты, предостав-ленные федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) | 1 244,5 | 1 292,5 | 1 276,7 | 923,6 | 681,7 |
| возврат кредитов* | 1 263,5 | 1 263,5 | 1 263,5 | 1 263,5 | 1 263,5 |
| предоставление кредитов | -19,0 | -19,0 | -19,0 | -19,0 | -19,0 |
| Прочие бюджетные кредиты (ссуды), предоставленные федеральным бюджетом внутри страны | 1 939,0 | 2 716,5 | 1 938,0 | 1 967,6 | 2 026,8 |
| возврат прочих бюджетных кредитов (ссуд), предоставленных федеральным бюджетом внутри страны* | 1 939,0 | 2 716,5 | 1 938,0 | 1 967,6 | 2 026,8 |
| Прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета | -8 000,0 | -5 500,0 | -5 500,0 | -5 500,0 | -5 500,0 |
| погашение основной суммы задолженности | -8 000,0 | -5 500,0 | -5 500,0 | -5 500,0 | -5 500,0 |
*- источник представлен в расчетах к законопроекту
Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (далее – внутренние источники) за 2016 – 2019 годы показывает, что в структуре указанных источников основную долю занимают средства Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, а также государственные ценные бумаги (положительное сальдо).
18.3.1. В соответствии с приложениями 48 и 49 к законопроекту, а также проектом Программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (приложение 44 к законопроекту) разница (сальдо) между средствами, поступившими от размещения указанных бумаг, и средствами, направленными на их погашение, составляет ежегодно 1 050,0 млрд. рублей.
Объем внутренних заимствований в виде государственных ценных бумаг в 2017 году превысит показатель внутренних заимствований 2016 года на 550,0 млрд. рублей, то есть в 2,1 раза. Объем внутренних заимствований в виде государственных ценных бумаг в 2018 и 2019 годах сохранится на уровне 2017 года.
Привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, предусматривается в расчетах источников на 2017 – 2019 годы в объемах 1 878,7 млрд. рублей (включая в соответствии с пунктом 6 статьи 13 законопроекта 200,0 млрд. рублей по обменным операциям низколиквидных выпусков государственных ценных бумаг Российской Федерации, характеризующихся нестандартной структурой), 1 581,3 млрд. рублей и 1 658,7 млрд. рублей соответственно. При этом прогнозируемые объемы эмиссии без учета некассовой операции обмена составят 1 663,2 млрд. рублей, 1 614,5 млрд. рублей и 1 693,9 млрд. рублей.
При этом привлечение средств в 2017 году относительно 2016 года, предусмотренного в Федеральном законе № 359-ФЗ с учетом изменений, увеличится на 679,2 млрд. рублей, или на 56,6 %.
В соответствии с пунктом 5 статьи 17 законопроекта бюджетные ассигнования на погашение государствен