В 2017 - 2019 годах государственные внешние заимствования Российской Федерации будут осуществляться путем выпуска и размещения облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации и привлечения средств займов международных финансовых организаций. Корме того, согласно части 6 статьи 17 законопроекта на 2017 год предусмотрено проведение операции обмена государственных ценных бумаг Российской Федерации в иностранной валюте номинальной стоимостью д о 4,0 млрд. долларов США (270,0 млрд. рублей) на государственные ценные бумаги Российской Федерации иных выпусков в иностранной валюте. Согласно материалам к законопроекту указанный обмен направлен на снижение нагрузки на федеральный бюджет в ближайшей перспективе, связанной с исполнением обязательств по государственному внешнему долгу Российской Федерации, в результате замещения государственных ценных бумаг, предусматривающих крупные выплаты в предстоящие годы, долговыми обязательствами с погашением в более поздние сроки.
Согласно ответу Минфина России о целесообразности и объемах размещения представлена информация, что решения о конкретных выпусках обмениваемых государственных ценных бумаг, а также объемах эмиссии и других параметрах выпусков облигаций, размещаемых среди владельцев обмениваемых выпусков, в настоящее время не приняты. Соответствующие решения будут приниматься в 2017 году по результатам оценки ликвидности обращающихся ценных бумаг разных выпусков, складывающейся на этапе планирования указанной операции рыночной конъюнктуры, а также мнений участников рынка.
В соответствии с проектом Программы внешних заимствований объем внешних заимствований путем выпуска и размещения (без учета обмена ценных бумаг) в 2017 – 2019 годах облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации определен в объеме, не превышающем эквивалент 3,0 млрд. долларов США в год со сроком до погашения 30 лет ежегодно, что в рублевом эквиваленте составляет 202,5 млрд. рублей, 206,1 млрд. рублей и 213,3 млрд. рублей соответственно.
Таким образом, в 2017 – 2019 годах в связи с ослаблением курса рубля к доллару США объемы привлечения средств увеличиваются за счет размещения государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте.
Установленный проектом Программы внешних заимствований срок до погашения планируемых выпусков еврооблигаций – до 30 лет (Минфин России осуществляет размещение еврооблигаций со стандартными сроками до погашения 5, 10 и 30 лет). Годовые ставки купонного дохода по указанным выпускам, за исключением выпусков, предназначенных для проведения операции обмена, прогнозируются в размере 5,3 % на 2017 год, 5,6 % на 2018 год и 5,7 % на 2019 год, то есть превышают годовую ставку по облигациям внешнего облигационного займа Российской Федерации, размещенному в 2016 году (4,75 %).
В соответствии с пунктом 5 статьи 17 законопроекта бюджетные ассигнования на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте, предусмотрены в 2017 году в сумме 493,7 млрд. рублей (без учета обмена – 223,7 млрд. рублей), в 2018 году – в сумме 266,2 млрд. рублей, в 2019 году – в сумме 226,5 млрд. рублей, что составляет 7 314,1 млн. долларов США (без учета обмена – 3 314,1 млн. долларов США), 3 874,3 млн. долларов США и 3 185,5 млн. долларов США соответственно.
Доля государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в общем объеме ассигнований на погашение государственного внешнего долга составит в 2017 году 96,3 % (с учетом операции обмена), в 2018 году – 93,7 %, в 2019 году – 93,1 %.
По сравнению с показателем на 2016 год, установленным Федеральным законом
№ 359-ФЗ с учетом изменений и в расчетах к нему (87,7 млрд. рублей), предусмотренные законопроектом ассигнования на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в 2017 году увеличатся на 406,0 млрд. рублей, или в 5,6 раза, в связи стем, что в 2017 году, помимо частичного погашения основной суммы долга по займу с окончательным погашением облигаций в 2030 году на сумму 1,3 млрд. долларов США, будет осуществлено единовременное погашение облигаций внешнего облигационного займа (далее – ОВОЗ), размещенного в апреле 2012 года, номинальная сумма которого составляла 2,0 млрд. долларов США. Бюджетные ассигнования на его погашение учтены в размере основного долга за вычетом дисконта, имевшего место при размещении облигаций, то есть в сумме 2,0 млрд. долларов США, или 134,5 млрд. рублей.
В 2018 году, помимо частичного погашения основной суммы долга по внешнему облигационному займу Российской Федерации с окончательным погашением облигаций в 2030 году (на сумму 1,3 млрд. долларов США, или 87,5 млрд. рублей), будет осуществлено единовременное погашение облигаций внешнего облигационного займа, размещенного в июле 1998 года на сумму 3,5 млрд. долларов США. Бюджетные ассигнования на его погашение также предусматриваются в размере основного долга за вычетом дисконта, имевшего место при размещении облигаций, то есть в сумме 2,6 млрд. долларов США, или 175,9 млрд. рублей.
В 2019 году частичное погашение основной суммы долга по внешнему облигационному займу Российской Федерации с окончательным погашением облигаций в 2030 году должно быть произведено в сумме 1,7 млрд. долларов США, или 120,7 млрд. рублей. Кроме того, будет осуществлено единовременное погашение облигаций внешнего облигационного займа, размещенного в сентябре 2013 года, номинальная сумма которого составляет 1,5 млрд. долларов США. Бюджетные ассигнования на его погашение будут осуществлены в размере основного долга за вычетом дисконта, имевшего место при размещении облигаций, то есть в сумме 1,5 млрд. долларов США, или 105,8 млрд. рублей.
Кроме того, законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования на погашение облигаций внутреннего государственного валютного займа(далее – ОВГВЗ), а также на осуществление платежей с целью выплаты остатков средств на блокированных валютных счетах российских юридических лиц во Внешэкономбанке в размере менее 1,0 тыс. долларов США на 2017 год на сумму 3,2 млрд. рублей (47,8 млн. долларов США), на 2018 год на сумму 2,8 млрд. рублей (41,0 млн. долларов США), на 2019 год на сумму 7,1 млн. рублей (0,1 млн. долларов США).
При прогнозировании указанных бюджетных ассигнований Минфин России учитывает не только размещенные ОВГВЗ, входящие в состав государственного внешнего долга Российской Федерации, но и возможное доразмещение в прогнозном периоде неразмещенных ОВГВЗ.
В 2013 - 2015 годах процент исполнения федерального бюджета в части погашения ОВГВЗ и выплаты остатков на блокированных валютных счетах сложился на низком уровне. Фактические платежи, осуществленные на эти цели, исходя из количества обращений держателей ОВГВЗ и владельцев блокированных валютных счетов, составили: в 2013 году - 7,3 % планового показателя, в 2014 году – 5,4 % планового показателя, в 2015 году – 0,5 %.
Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), кредиты международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц
В соответствии с проектом Программы внешних заимствований предусмотрено уменьшение объемов привлечения средств займов МФО со 117,7 млн. долларов США (эквивалент 7 944,1 млн. рублей) в 2017 году до 14,3 млн. долларов США (эквивалент 1 019,3 млн. рублей) в 2019 году, что обусловлено завершением сроков реализации действующих проектов, а также неподписанием соглашений между Российской Федерацией и МБРР о предоставлении займов для финансирования новых проектов.
При этом получение Российской Федерацией кредитов иностранных государств и займов МФО прогнозируется на 2017 год в 1,3 раза больше показателя на 2016 год, установленного Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений и в расчетах к нему.
Проектом Программы внешних заимствований планируется подписание соглашений для реализации 8 новых проектов МБРР (соглашения на дату рассмотрения законопроекта не подписаны), концепции которых одобрены Минфином России и Минэкономразвития России («Развитие единой государственной системы экологического мониторинга», «Дополнительное финансирование проекта «Экономическое развитие г. Санкт-Петербурга», «Программа по совершенствованию городских транспортных систем в Российской Федерации», «Подготовка рабочих кадров для социально-экономического развития регионов», «Вовлечение в регулярные занятия физической культурой и спортом социально незащищенных слоев населения», «Инновационное развитие дошкольного образования Республики Саха (Якутия)», «Финансирование инфраструктурных проектов через государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», «Финансирование энергоэффективных проектов в России через государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)») на общую сумму 1,7 млрд. долларов США.
Следует отметить, что в 2016 году продлен срок реализации проекта МБРР № 4849-RU «Поддержка судебной реформы» - до 30 июня 2017 года.
В 2017 году предусмотрено привлечение займов МБРР по 17 проектам, в том числе по 9 действующим проектам, в общей сумме 117,7 млн. долларов США (эквивалент 7 944,1 млн. рублей), что на 23,7 млн. долларов США, или на 25,2 %, больше показателя на 2016 года, установленного Федеральным законом № 359-ФЗ и в расчетах к нему, и обусловлено корректировкой планируемых объемов привлечения займов по 9 действующим проектам с учетом фактической потребности в использовании заемных средств в 2016 году, а также ростом прогнозируемого курса доллара США по отношению к рублю, в 2018 году – по 15 проектам, в том числе по 7 действующим проектам, на общую сумму 48,9 млн. долларов США (3 357,9 млн. рублей), в 2019 году - по 12 проектам, в том числе по 4 действующим проектам, на общую сумму 14,3 млн. долларов США (1 019,3 млн. рублей).
При этом рассмотрение Советом исполнительных директоров Всемирного банка вопросов о предоставлении Российской Федерации займов МБРР для реализации новых проектов МБРР до настоящего времени, по информации Минфина России, не состоялось.
Учитывая, что согласование происходит от года до 8 лет, вероятность подписания соглашений о займах низкая, возникают риски неисполнения Программы в
2017 – 2019 годах.
Сопоставление прогнозируемых показателей по проектам с фактическим использованием средств за период реализации проектов (с 2007 по 2016 годы) показывает, что в 2017 – 2019 годах средства займов могут быть использованы не в полном объеме, что потребует дополнительного продления сроков завершения проектов.
Так, в законопроекте по проекту МБРР № 8288-RU «Содействие совершенствованию системы государственных финансов Российской Федерации» (реализуется с 2014 года) на 2017 - 2018 годах предусматривается привлечение 21,3 млн. долларов США и 11,1 млн. долларов США соответственно, при том, что за весь период реализации займа при прогнозных показателях 51,6 млн. долларов США по состоянию на 1 октября 2016 года привлечено 10,3 млн. долларов США, или 20,0 % прогнозных показателей.
На 2017 - 2019 годы по проекту МБРР № 8291-RU «Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета – 2» (реализуется с 2014 года) запланировано привлечение в сумме 21,4 млн. долларов США, 13,3 млн. долларов США, 5,4 млн. долларов США. При этом по состоянию на 1 октября 2016 года за весь период реализации займа привлечено 7,3 млн. долларов США, или 21,2 % прогнозных показателей (34,4 млн. долларов США).
Проверками, проведенными Счетной палатой, установлено, что в ходе реализации проектов МФО в общей сумме финансирования проектов значительно снижается удельный вес средств займов МФО по сравнению с первоначально запланированным объемом, то есть происходит значительное увеличение доли российского софинансирования, что требует дополнительных расходов федерального бюджета.
Кроме того, фактическая реализация проектов с использованием займов МФО, как правило, превышает первоначально запланированные сроки реализации на 5 - 8 лет, что увеличивает расходы федерального бюджета на обслуживание займов как части государственного внешнего долга Российской Федерации.
Погашение Российской Федерацией кредитов иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц, прогнозируется на 2017 году в сумме 19,0 млрд. рублей, на 2018 год – 18,0 млрд. рублей, на 2019 год – 16,9 млрд. рублей.
Показатели погашения государственного внешнего долга Российской Федерации в части погашения основного долга по кредитам международных финансовых организаций (Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Северный инвестиционный банк (СИБ), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) в 2017 году прогнозируются по 30 займам в сумме 14,3 млрд. рублей (211,1 млн. долларов США), в 2018 году - по 28 займам в сумме 13,1 млрд. рублей (191,4 млн. долларов США) и в 2019 году - по 24 займам в сумме 11,9 млрд. рублей (167,9 млн. долларов США).
Основная доля в общем объеме погашения основного долга в планируемом периоде приходится на займы МБРР (76 - 84 %).
В 2017 - 2019 годах предусматривается уменьшение бюджетных ассигнований на погашение основного долга по кредитам МФО по сравнению с 2016 годом, что обусловлено завершением в 2016 году 1 проекта МБРР, в 2017 году 3 проектов МБРР и 1 проекта ЕБРР, в 2018 году 4 проектов МБРР и 1 проекта ЕБРР и в 2019 году 2 проектов МБРР, а также графиками платежей по погашению основного долга в соответствии с условиями соглашений о займах.
Бюджетные ассигнования на погашение основной суммы долга по Соглашению от 18 сентября 2003 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея об урегулировании задолженности бывшего СССР перед Республикой Корея предусмотрены на 2017 год в сумме 4,7 млрд. рублей, на 2018 год – 4,8 млрд. рублей, на 2019 год – 5,0 млрд. рублей, или 69,9 млн. долларов США ежегодно.
18.4.4. В соответствии с проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (приложение 47 к законопроекту) предусмотрен о бъем бюджетных ассигнований на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета по 10 гарантиям в иностранной валюте в 2017 году в сумме 2,3 млрд. рублей, или 33,4 млн. долларов США, в 2018 году – 3,7 млрд. рублей, или 53,2 млн. долларов США, в 2019 году – 4,2 млрд. рублей, или 58,8 млн. долларов США (исполнение государственных гарантий Российской Федерации для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг) по следующим принципалам: «AVIAIMPORT S.A» (Республика Куба), «HIDROTOAPI EP» (Республика Эквадор), ЗАО «Осташковский кожевенный завод», ЗАО «Вагонмаш», Министерство телекоммуникаций и информационных технологий (Республика Ангола), «South American Aircraft Leasing S.A.» (ЮАР), «CELEC EP» (Эквадор), ОАО «Корпорация «Иркут».
Бюджетные ассигнования за счет расходов федерального бюджета на исполнение обязательств в 2017 – 2019 годахпогарантиям, предоставляемым без права регрессного требования и без уступки прав требования, не предусмотрены.
Выплаты из федерального бюджета по исполнению долговых обязательств по гарантиям, предоставленным в иностранной валюте, в 2014 - 2015 годах и истекшем периоде 2016 года не производились в связи с исполнением принципалами своих обязательств.
18.4.5. Предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам в законопроекте на 2017 год предусматривается в сумме 376,8 млрд. рублей, что в 2,1 раза больше показателя 2016 года (181,2 млрд. рублей), в 2018 году – 417,2 млрд. рублей, в 2019 году – 259,4 млрд. рублей.
Увеличение объема бюджетных ассигнований в 2017 году на 195,6 млрд. рублей, или в 2,1 раза показателя на 2016 год, установленного Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений, в 2018 году – на 40,4 млрд. рублей, или на 10,7 % предусмотренных в законопроекте бюджетных ассигнований на 2017 год, и уменьшение в 2019 году на 157,8 млрд. рублей, или на 37,8 % предусмотренных в законопроекте бюджетных ассигнований на 2018 год обусловлено использованием иностранными заемщиками средств предоставленных государственных кредитов, а также ростом курса доллара США по отношению к рублю.
Основными направлениями экономического сотрудничества, в рамках которых планируется предоставление государственных экспортных кредитов в 2017 - 2019 годах, являются атомная энергетика и военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами.
Следует отметить, что фактическое предоставление государственных финансовых и экспортных кредитов ежегодно складывается ниже запланированного объема. Так, в 2012 году исполнение составило 80,2 % утвержденных бюджетных назначений, в 2013 году – 47,2 %, в 2014 году – 91,1 %, в 2015 году – 91,8 %.
Причиной недоиспользования утвержденных объемов предоставления государственных кредитов является отсутствие экспортных контрактов и, как следствие, неиспользование иностранными заемщиками государственных кредитов Российской Федерации, предоставленных в целях финансирования проектов, включенных в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, а также неподписание межправительственных соглашений в течение года.
Предоставление государственных кредитов за 9 месяцев 2016 года составило 51,2 млрд. рублей, или 28,3 % показателя 2016 года, установленного Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений и в расчетах к нему.
Возврат кредитовпланируется на основании графиков платежей, предусмотренных действующими межправительственными соглашениями, и предусмотрен в 2017 году в объеме 108,4 млрд. рублей, что на 20,2 млрд. рублей, или на 22,9 %, больше утвержденного показателя 2016 года и на 15,1 млрд. рублей, или на 16,2 %, больше 2016 года, в 2018 году – 166,9 млрд. рублей, в 2019 году – 165,6 млрд. рублей. Такие изменения обусловлены наступлением срока погашения основного долга (части основного долга) по государственным кредитам, предоставленным Республике Беларусь, Республике Кипр, Боливарианской Республике Венесуэла, Республике Куба, а также ростом курса доллара США по отношению к рублю.
За 9 месяцев 2016 года в федеральный бюджет возвращено государственных кредитов на сумму 81,8 млрд. рублей, что составляет 87,7 % показателя на 2016 год, установленного Федеральным законом № 359-ФЗ с учетом изменений и в расчетах к нему.
Просроченная задолженность правительств иностранных государств, их юридических лиц по основному долгу по государственным кредитам, предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией, увеличилась за 2015 год на 97,6 млрд. рублей, или 34,2 %, и составила 383,2 млрд. рублей, что обусловлено длительностью процедуры по урегулированию просроченной задолженности отдельных дебиторов.
В целях урегулирования просроченной задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией по государственным кредитам проводятся консультации, осуществляется переписка с дебиторами как на двустороннем, так и на многостороннем уровне (в рамках заседаний Парижского клуба), выносится вопрос на повестку дня соответствующих межправительственных комиссий. В этой связи Минфину России целесообразно активизировать деятельность по урегулированию просроченной задолженности отдельных дебиторов, что положительно отразится на параметрах федерального бюджета.