Дух законов» Монтескье
Монтескье: «В каждом государстве есть три ряда власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы временные или постоянные и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествие. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую – просто исполнительной властью государства».
Все было бы потеряно, если бы один и тот же человек, один и тот же аппарат из знати или представителей народа соединил бы в своих руках одновременно три власти: разработку и принятие законов, исполнение общественных решений и рассмотрение гражданских дел, и суд над преступниками. Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем.
Чтобы устранить произвол и злоупотребление властью, есть только одно средство – устроить так, чтобы было несколько относительно независимых друг от друга властей, и чтобы они сдерживали друг друга. Основу классической теории разделения властей составляет так называемый «принцип сдержек и противовесов», делающий эту доктрину универсальным средством организации государственной власти. Для того чтобы оставаться независимыми друг от друга, власти должны иметь возможность взаимодействовать, воздействовать друг на друга. Иначе говоря, для того чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть совершенно обособлены друг от друга, так как в этом случае исчезает возможность взаимного влияния.
Среди всех властей, несмотря на самостоятельность и относительное равенство, как господствующую Монтескье выделял законодательную власть, и: «…если бы она была совершенно свободна в своих действиях, то могла бы правомерным образом уничтожить другие власти…».
С точки зрения Монтескье, бикамеральная организация законодательной власти должна способствовать наиболее эффективному функционированию механизма сдержек и противовесов. Законодательный корпус, состоящий из знатных, должен быть наследственным. Он является таким уже по самой своей природе. Кроме того, необходимо, чтобы он был очень заинтересован в сохранении своих прерогатив, которые сами по себе ненавистны и в свободном государстве неизбежно будут находиться в постоянной опасности. Но так как власть (наследственная) может быть вовлечена в преследование своих отдельных интересов, забывая об интересах народа, то необходимо, чтобы во всех случаях, когда можно опасаться, что имеются важные причины для того, чтобы ее развратить, как, например, в случае законов о налогах, все ее участие в законодательстве состояло бы в праве отменять, но не постановлять»50.
Законодательное собрание не должно заседать постоянно. Это чрезмерно стеснило бы деятельность исполнительной власти, все внимание которой в таком случае было бы поглощено защитой ее независимости от законодательной власти. Право созывать и распускать законодательное собрание, а также определять время его сессий должно принадлежать исполнительной власти.
Исполнительная власть должна быть сосредоточена в руках монарха, и действовать в рамках законов, установленных законодательной властью. «Исполнительная власть должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими; напротив, все, что зависит от законодательной власти, часто лучше устраивается многими, чем одним. Если бы не было монарха и если бы законодательная власть была вверена известному количеству лиц из числа членов законодательного собрания, то свободы уже не было бы: обе власти оказались бы объединенными, так как одни и те же лица иногда пользовались бы – и всегда могли бы пользоваться – и тою и другою властью». Поэтому законодательная власть должна иметь право контролировать действия исполнительной власти и привлекать к ответственности должностных лиц. Но это право не может быть распространено на главу исполнительной власти, так как в таком случае исполнительная власть попала бы в полную зависимость от законодательной. Выход из этой дилеммы дает английский принцип ответственности за действия монарха его министров.
Для обеспечения равновесия, гармонии и стабильности функционирования системы государственной власти необходима отдельная сила, выполняющая роль арбитра во время кризиса и при необходимости уравновешивающего элемента в случае локального конфликта. Роль такой силы отводилась судебным органам власти. Монтескье, следуя современному ему английскому праву, допускал следующие исключения.
1 В исключительных случаях, угрожающих безопасности государства, законодательная власть может предоставить на короткое время исполнительной власти право ареста граждан (вместо судебной власти).
2 Преступления против народа должны преследоваться нижней палатой парламента и судиться верхней. Кроме того, верхней палате предоставляется право суда над ее членами и право помилования.
По мнению Монтескье: «Судебную власть следует поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные времена года по указанному законом способу привлекаются из народа для образования суда, продолжительность действия которого определяется требованиями необходимости».
В этом случае речь идет о суде присяжных заседателей. Обосновывая такую организацию судов, Мон-тескье писал: «Таким образом, судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известным положением, ни с известной профессией; она станет, так сказать, невидимой и как бы несуществующей. Люди не имеют постоянно перед глазами судей и страшатся уже не судьи, а суда».
В частности, отдельные сторонники Монтескье, возрождая его учение в новой форме, предпринимали попытку изменения содержания теории Монтескье путем дополнения к трем властям новой, четвертой ветви власти. В этом случае носителями исполнительной власти в строгом смысле этого термина признавали не монарха, а министров. Предназначение монарха, по их мнению, состоит в том, чтобы регулировать действие законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечивать их равновесие и разрешать их взаимные конфликты. Таким образом, монарх представляет собой четвертую – уравновешивающую власть.
Теория уравновешивающей (нейтральной) власти была официально признана в Португалии и была закреплена в конституции этого государства вплоть до падения монархии. В отделе V португальской конституции 1826 г., имевшем название «О короле», в главе I «Об уравновешивающей власти», главной функцией короля признается забота о независимости, согласии и гармонии остальных властей.