На транспорте
Основные положения действующего законодательства РФ по обеспечению безопасности на транспорте. Государственные нормативные требования по обеспечению безопасности на транспорте. Правила и процедуры, направленные на обеспечение безопасности транспортных систем. Руководящие документы. Методические указания.
Лекция 5. Правовое регулирование безопасности на транспорте
В виду специфики своей работы транспорт сам по себе является потенциальным источником опасности, а если в его деятельность вмешаться незаконными агрессивными действиями, то потенциальная опасность становится реальной опасностью с тяжелейшими последствиями.
Россия имеет протяженные транспортные коммуникации. На ее территории располагаются сотни тысяч транспортных объектов. Только на железных дорогах у нас их свыше 70 тысяч. Поэтому какими-то только отдельными мерами невозможно обеспечить высокую эффективность транспортной безопасности.
Для обеспечения транспортной безопасности необходимо решить три основные задачи:
1. Создать нормативную правовую базу в области обеспечения транспортной безопасности.
2. Создать единую государственную систему обеспечения транспортной безопасности (она должна обеспечить реализацию принятых законов и подзаконных актов).
3. Создать эффективное управление этой системой (система должна оперативно реагировать на все вызовы и проявления актов незаконного вмешательства в деятельность транспорта, а главное - предупреждать их).
Принятый в феврале 2007 г. Федеральный закон №16-ФЗ «О транспортной безопасности» конкретизировал задачи в области обеспечения транспортной безопасности, устранил пробелы в правовом регулировании, определил единый алгоритм действий по обеспечению транспортной безопасности на всех видах транспорта.
В целях реализации положений Закона «О транспортной безопасности», создания единой государственной системы обеспечения транспортной безопасности приказом министра транспорта 9 октября 2007 г. в структуре Министерства транспорта был создан Департамент транспортной безопасности и специальных программ. На него возложены функции по выработке государственной политики и регулированию вопросов обеспечения транспортной безопасности.
Одной из главных задач, стоящей перед Департаментом, является создание нормативной правовой базы в области обеспечения транспортной безопасности - и в первую очередь по разработке документов по реализации основных положений Закона «О транспортной безопасности».
В настоящее время полностью разработаны и проходят процедуру согласования проекты четырех постановлений Правительства РФ и двух приказов Минтранса.
Принятие и реализация указанных нормативных правовых актов позволят создать правовую базу и заложить основы системы обеспечения транспортной безопасности.
Федеральным законом «О транспортной безопасности» определен следующий порядок действий: необходимо определить угрозы совершения актов незаконного вмешательства, провести оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, их категорирование, осуществить разработку плана обеспечения транспортной безопасности, который будет предусматривать систему мер (организационных, инженерно-технических и др.) по ее обеспечению. Далее субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять реализацию планов обеспечения транспортной безопасности.
В соответствии с разработанными проектами нормативных правовых актов все федеральные агентства по видам транспорта, подведомственные Министерству транспорта, наделяются полномочиями компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности. На них будут возложены функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности на видах транспорта:
- аккредитация специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности;
- утверждение результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- проведение категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- ведение Реестра категорированных объектов;
- утверждение планов обеспечения транспортной безопасности.
В целях эффективного и действенного контроля за обеспечением транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры функциями контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии с новым законодательством наделяется Федеральная служба по контролю и надзору в сфере транспорта.
Основная нагрузка по исполнению закона ляжет на субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, поскольку работы по технической и физической защите объекта, согласно мероприятиям плана, выполняются силами и за счет средств субъекта транспортной инфраструктуры. При этом необходимо учесть, что государство по-прежнему остается основным владельцем транспортной инфраструктуры, поэтому значительную финансовую нагрузку будет нести и оно.
В рамках утвержденной Правительством РФ Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на 2010-2015 гг.» Минтрансом России предусмотрено выделение 35 млрд. руб. на проведение мероприятий по обеспечению транспортной безопасности. Вопрос цены во многом будет определяться теми нормативными документами, которые в настоящее время разрабатываются Министерством транспорта Российской Федерации.
При этом необходимо учесть, что государственно-частное партнерство возможно не только в вопросах развития и использования транспортной инфраструктуры, но и в сфере борьбы с терроризмом, что позволит избежать избыточные и непредвиденные затраты и обеспечить достаточную защиту жизни и здоровья наших граждан, а также сохранить конкурентоспособность российской транспортной системы.
Безопасность и её обеспечение относятся к административно-правовым категориям. Следовательно, работа комиссий, о которых говорилось выше, регулируется, в основном, нормами административного права, а также административного процесса.
Расследование, производимое органами исполнительной власти, относится к группе позитивных юридических процессов, направленных на обеспечение безопасности. Процесс расследования, как правовое понятие, связанное с событиями на транспорте, в российском праве нашёл отражение ещё в XVIII веке. Устав купеческого водоходства, первая часть которого была издана при особом манифесте императрицы Екатерины II от 25 июня 1781 года, ввел в одно общее правовое русло нормы, регулирующие морское и речное плавание судов. В Уставе находим термин «расследование аварий». О каждом столкновении судов предписывалось производить подробное расследование с выяснением всех обстоятельств, вызвавших катастрофу (ст. 273 Устава), рассматривался ряд конкретных случаев, когда необходимо установить причину аварии (ст. ст.265-267, 271, 272 Устава).
Первые нормативные акты, регулирующие безопасность движения железнодорожного транспорта, начали издаваться в России с открытием первой железной дороги Санкт-Петербург - Царское Село в 1837 году. Законом от 6 июня 1857г. утвержден Устав путей сообщения. Устав утверждал государственный надзор за эксплуатацией железных дорог, который осуществляли инспектора (ст.582 Устава).
Циркуляром Техническо-инспекторского Комитета железных дорог от 13 марта 1872 г. №739 «О порядке действий чинов Инспекции Министерства Путей Сообщения по надзору за железными дорогами» регулировался порядок выполнения своих обязанностей инспекторами в случае транспортного происшествия.
24 декабря 1892г. Управляющий Министерством путей сообщения утвердил Инструкцию о составлении донесений о происшествиях на железной дороге. В соответствии с этим документом начальник каждой дороги должен был утвердить Положение о подготовке докладов по возглавляемой им дороге с учетом её особенностей. Согласно Инструкции о серьезных происшествиях и несчастных случаях с людьми на дороге производилось «служебное расследование» особыми комиссиями, состоящими из представителей служб: Движения (служба, обеспечивающая продвижение составов), Пути и Тяги (локомотивная служба). Комиссия по служебному расследованию (в отличие от расследования (следствия), которое по этим же событиям производила жандармская служба в случае наличия состава преступления) устанавливала причину транспортного происшествия (техническую или нарушение правил эксплуатации подвижного состава) и представляла в Министерство путей сообщения акт о служебном расследовании.
Таким образом, правовой термин «служебное расследование», введенный в нормативные акты того времени, четко определял административную природу этого процесса в отличие от уголовного расследования (следствия).
31 декабря 1918 года Народным Комиссаром путей сообщения было утверждено Положение о порядке донесений о происшествиях, в котором закреплен термин «служебное расследование» транспортных происшествий на железной дороге. На железнодорожном транспорте этот термин сохранялся во всех последующих нормативных актах и в настоящее время обозначен в Федеральном законе от 10 января 2003 года №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (абзац второй п.1 ст.20 Закона).
Термин «служебное расследование авиационных происшествий и инцидентов» закреплен в Положении о Государственной комиссии по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 28 апреля 1987г. №502, и Положении о расследовании авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами СССР (ПРАПИ-88), утвержденном председателем Госавианадзора СССР при СМ СССР 22 августа 1988г.).
На Госавианадзор возлагалось «проведение служебного расследования тяжелых авиационных происшествий (аварий и катастроф)».
Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ, 2004, №11, ст.945) была образована Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), которая находится в ведении Минтранса России. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004г. №398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (СЗ РФ, 2004, №32, ст. 3345) государственные ревизоры специальной службы федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, государственные инспектора гражданской авиации, должностные лица Ространснадзора на внутреннем водном транспорте и капитаны портов имеют право организовывать и производить необходимые расследования (за исключением авиационных происшествий).
В соответствии с Правилами расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. №609 (СЗ РФ, 1998, 325, ст. 2918), государственные инспекторы гражданской авиации расследуют производственные события с воздушными судами и авиационных инцидентов, а также принимают участие в расследовании авиационных происшествий (катастроф и аварий), которое производит Межгосударственный авиационный комитет (МАК). Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. №367 «О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации» (СЗ РФ, 1994, №1, ст.22) МАКу предоставлены полномочия и ответственность федерального органа исполнительной власти в области расследования авиационных происшествий на территории РФ (абзац первый пункта 1 постановления).
Воздушным кодексом РФ предоставлено право комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента поручать юридическим лицам проведение исследований и работ, связанных с расследованием, привлекать к участию в расследовании работников науки и техники из любых организаций, опрашивать свидетелей происшествия, запрашивать и получать от соответствующих организаций, а также от юридических лиц и граждан документы и материалы, проводить исследования психофизиологического состояния членов экипажа потерпевшего бедствие судна (п.2 ст.96 ВК). Некоторые из перечисленных правомочий закреплены в нормативных правовых актах (регулирующих расследование транспортных происшествий на водном и железнодорожном транспорте), которые утверждены руководителями органов исполнительной власти.
Институт служебного расследования регулируется нормами материального и процессуального административного права, а также нормами гражданского, финансового, трудового и других отраслей права
Правовыми источниками являются:
1) Конституция РФ 1993г. (нормы, определяющие основы формирования деятельности органов исполнительной власти, полномочия прокуратуры, а также закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления - ст. ст.2,17, 18, 20, 33, 35, 37, 41, 42, 45, 77, 110, 113-115, 129);
2) законодательные акты;
3) указы Президента РФ;
4) постановления и распоряжения Правительства РФ;
5) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
6) международные и межгосударственные договоры и соглашения;
7) технико-юридические нормативные акты, регулирующие деятельность органов, организаций и обслуживающего транспорт персонала в системе обеспечения безопасности эксплуатации транспорта;
Это огромный массив норм, действующих в настоящее время в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, ГОСТов, СНиПов, СанПиНов, транспортно-распорядительных актов (ТРА), местных правил и др.
Производство служебного расследования по установлению причин транспортного происшествия. В юридическом процессе российского законодательства термины «расследование» и «служебное расследование» употребляются в уголовном и административном процессах. В уголовном процессе этот термин выражает понятие форм предварительного расследования (ст. 150 УПК). Названные термины закреплены также в позитивном (правоприменительном) и юрисдикционном видах административного процесса. КоАП РФ содержит статью 28.7 «Административное расследование», определяющую порядок этой процедуры. Дисциплинарное (или кадровое) производство, представляющее собой вид административно-юрисдикционного процесса, включает такую стадию, как возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование, как его именуют некоторые ученые).
Термин «расследование» определяет большую группу производств позитивного процесса по установлению причин происшествий природного и техногенного характера. При этом нет единого понятия этого термина в различных нормативных актах, регулирующих производства расследования.
Трудовым кодексом узаконено расследование несчастных случаев на производстве (СЗ РФ, 2002, №1 (ч.1), ст.3). Появилась новая форма расследования - парламентское (СЗ РФ, 2006, №1, ст.7).
Производство по служебному расследованию осуществляется на всех видах транспорта с учетом их специфики, в основном, по одной схеме. Наиболее полно этот процесс выражен в Правилах о расследовании авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ (СЗ РФ, 1998, №25, ст.2918), которые приняты за основу характеристики стадий производства служебного расследования.
Знания специалистов по служебному расследованию транспортных происшествий и материалы такого расследования используются органами прокуратуры, внутренних дел и ФСБ при расследовании уголовных дел о транспортных происшествиях
ТЕМА 5.