На развитие государственного механизма страны в рассматриваемый период влияло преимущественно два момента. Первый – уже в середине 60-х годов возникла тенденция к отказу от тех нововведений в государственном управлении, которые были проведены перед этим. Хрущевские преобразования были пересмотрены, и государственный механизм вернулся, в основном, к тому, что было десятилетие назад. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые довольно ограниченные изменения, было принятие новых конституций Союза ССР и республик.
Заметные преобразования в государственном механизме происходят преимущественно в начале исследуемого периода, а в 70-х гг. в государственном строительстве устанавливается затишье.
Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными факторами. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами Н.С. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановиться на этом. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого секретаря (с 1966 г. – Генерального) ЦК КПСС Л.И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы. Лозунг Л.И. Брежнева (конечно, не произнесенный, но проводимый на практике) – «Сам живи и давай жить другим» – вполне пришелся по вкусу его окружению. Поэтому, даже когда Брежнев в силу возраста и болезней практически лишился возможности руководить государством, его чуть ли не насильно держали на руководящем посту. По тем же соображениям уже позже после Ю.В. Андропова ненадолго (1984–1985 гг.) был избран на пост Генерального секретаря, находившийся фактически при смерти, К.У. Черненко.
Характерной чертой развития государственного механизма того времени являлось «усиление партийного руководства». Казалось бы, что уже в предыдущие годы такое руководство стало всеобъемлющим, но партийная верхушка выдвинула этот лозунг как официальный и последовательно проводила его в жизнь.
Как помним, впервые руководящая роль партии была законодательно закреплена в Конституции СССР 1936 г. Но в этом законе о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других общественных организаций, хотя и выделялась в нем. В Конституции 1977 г. партии посвящена специальная статья 6, к тому же о партии говорилось в первой главе Основного Закона «Политическая система». Уже это подчеркивает особую роль КПСС в обществе и государстве. Партия объявляется «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций». Далее в статье закрепляются функции и полномочия КПСС в государственном управлении. Среди них такие, как определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР. То есть партия принимает на себя такие функции, которые по природе своей присущи лишь высшим органам государства.
Практически все это означало, что партийные органы от руководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Например, Постановление ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся», принятое в 1971 г., осуждало факты подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами. На деле же не только принципиальные, но и текущие, даже мелкие вопросы первоначально решались в партийных органах, а уже потом оформлялись на советском уровне. Такой дуализм приводил, по существу, к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспартийные граждане и по сугубо непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы, обкомы, ЦК КПСС, зная, что без них все равно никакой практический вопрос решен не будет.
Такое усиление роли партии сказалось и на титулах должностных лиц. Если раньше в государственных документах не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. При этом партийная должность ставилась на первое место, подчеркивая первостепенное значение партии[3].
Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров. В течение некоторого времени это положение сохранялось, однако позже совместили две другие должности – Генерального секретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено. Правда, хотя пост Председателя Президиума Верховного Совета по Конституции был выше должности Председателя Совмина, но практически он был скорее представительским, чем на деле руководящим.
Думается, что такое новое совмещение было вызвано и практической необходимостью. Дело в том, что и для нашей страны, и для зарубежья было совершенно очевидно, что Генеральный секретарь ЦК – безусловно первое лицо в государстве, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полномочиями. Но возникло некоторое неудобство. Важные дипломатические переговоры, проходившие на высшем уровне, вели со стороны иностранных государств соответствующие государственные должностные лица, а с нашей стороны приходилось участвовать руководителю партии, т.е. общественной организации. Строго говоря, Л.И. Брежнев не имел формального мандата представлять Советский Союз на международном уровне. Тем не менее, он наносил официальные государственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Причем все эти встречи проходили на официальном уровне. Избрание Л.И.Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета СССР устраняло такую дипломатическую несообразность.
Вместе с тем, это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии. Характерно, что иногда даже постановления ЦК КПСС публиковались в официальных советских изданиях, например, «Ведомостях Верховного Совета СССР».
Заметные изменения происходили в системе Советов. Хрущевская конструкция разделения Советов на промышленные и сельские была ликвидирована сразу же после смещения Н.С. Хрущева с руководящих постов.
21 ноября 1964 г. такая реформа была проведена в РСФСР. Указом Президиума Верховного Совета республики краевые и областные (промышленные и сельские) Советы вновь объединились в единые. Соответственно реформировалась и сеть районных Советов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также упразднялась. Все они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам.
Развиваются формы деятельности Советов. Они обрастают различными органами и самостоятельными организациями, связывающими их с населением, с общественностью, как это было до Конституции 1936 г., хотя не с таким размахом, как раньше. Распространенной формой подобной связи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых порой создаются даже внештатные отделы.
Расширяется круг постоянных комиссий Советов. Так, если до 1966 г. Совет Союза Верховного Совета СССР имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей – пять, то в 1966 г. каждой палатой Верховного Совета СССР было создано по 10, а в последующие годы – еще по шесть постоянных комиссий. Комиссии образовывались по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР. Так, в их числе в 1969 г. в Верховном Совете СССР была создана постоянная комиссия по делам молодежи.
«Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР», утвержденное Законом СССР 12 октября 1967 г., предусматривало широкие права этих комиссий. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти. В частности, они имели право заслушивать представителей Правительства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также представителей республиканских и местных государственных органов и организаций.
По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественными организациями, обобщали и обсуждали предложения граждан.
В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей координировал Президиум Верховного Совета СССР. Комиссии в своей работе использовали и технический аппарат Президиума Верховного Совета.
Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик. В 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета, предусматривавшее, что они являются вспомогательными органами Верховного Совета, образуемыми для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к его ведению, а также для активного содействия проведению в жизнь этих решений. Закон определял также круг постоянно действующих комиссий.
Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере. Вообще же депутаты не были профессиональными парламентариями. Они избирались как представители всех слоев советского общества и отражали их чаяния и интересы.
Вместе с тем Закон «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР», принятый 20 сентября 1972 г., уже в преамбуле указывал, что депутат любого Совета призван «претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической партии, интересы народа ». Заметим, что политика партии упоминается прежде интересов народа. Конечно, Закон исходил из доктрины о том, что интересы партии и народа нераздельны.
Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широтой представительства в Советы. Так, в середине 70-х гг. одновременно работало более 2 млн. депутатов Советов разных уровней. Правда, многолюдность Советов, в некоторых случаях была явно неразумна, приводила к определенным затруднениям в их деятельности. Даже собрать такой Совет было не просто, а тем более практически работать над проектами тех или иных актов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было затруднительно.
Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в постоянных комиссиях и аппарате Советов, особенно Верховных Советов. Именно на стадии подготовки проектов обеспечивался профессионализм. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками. Но порой делались и существенные поправки. Так было, например, при принятии «Основ законодательства о браке и семье», когда прямо на сессии Верховного Совета СССР была внесена поправка, расширившая возможности установления отцовства внебрачных детей и взыскивания алиментов с таких отцов.
Оживленным было обсуждение и проекта Конституции Союза на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва в октябре 1977 г., в результате чего в проект были внесены необходимые поправки.
Надо сказать, что обширность депутатского корпуса Советов не была поначалу чересчур накладна для бюджета, так как отдельного жалованья депутаты не получали, все сводилось к незначительной компенсации расходов. Вместе с тем, в 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР несколько изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью.
Он предусматривал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях Советов, заседаниях постоянных комиссий и т.п. За это время им выплачивались также суточные, а в 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных, которые полагались на время сессий в размере 15 руб. (а сессии продолжались, как помним, всего несколько дней в году), причем только для приезжих депутатов, т.е. москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Верховного Совета СССР суточные выплачивались на общих основаниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий (к концу 80-х гг. – 3 руб. 60 коп. в день). Также депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси.
Депутаты всех Советов были связаны с избирателями. Они отчитывались в своих округах, вели прием населения, стремились добиться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей. В 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное Постановление, которое, в частности, обязывало все государственные органы оперативно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы.
Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внесли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудящихся были названы Советами народных депутатов, что было более точным.[4]
Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов. Срок полномочий Верховного Совета СССР увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов – с 2 до 2,5 лет. Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы государственной власти: в Верховный Совет СССР – с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик – с 21 до 18 лет. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета СССР – по 750 человек.
Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах предусматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм представительства от союзных республик и автономий. Рост населения в союзных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неуклонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик. Теперь они стали посылать в Совет Национальностей по 32 депутата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться.
Новая Конституция полностью устранила возможность возникновения численного неравенства между палатами Верховного Совета. Соответственно были изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза. Если по Конституции 1936 г. на избирательный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1978 г. эта норма была поднята до 350 тыс. человек, а в 1983 г. – до 360 тыс.
Конституция СССР расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности. Она закрепила за местными Советами право координации и контроля деятельности расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.
Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власти Союза местными Советами. Особенно это проявлялось в деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления местными Советами. Например, только в 1983 г. было принято несколько постановлений по подобным проблемам: о работе Советов народных депутатов Башкирской АССР среди населения по месту жительства, работе Советов народных депутатов Азербайджанской ССР по выполнению требований законодательства об укреплении трудовой дисциплины и обеспечении рационального использования трудовых ресурсов, работе Советов народных депутатов Белорусской ССР по реализации Продовольственной программы, работе Советов народных депутатов Новосибирской области по исполнению жилищного законодательства. Таким образом, Президиум Верховного Совета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов союзных республик. Это было еще одним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось, данному периоду развития страны.
Что касается отраслевого управления, то как отмечалось выше, здесь от территориального принципа управления перешли вновь к системе отраслевых ведомств, что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поставило проблему ведомственности, ведомственных «перегородок».
Возвращение к отраслевому принципу не было единственным преобразованием в области управления. Хозяйственная реформа 1965 г. привела к определенному расширению прав предприятий. В том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-технического персонала. Последнее повлекло за собой повышение уровня заработной платы в промышленности. Однако рост номинальной зарплаты не привел к соразмерному повышению уровня производства. В силу этого возникла определенная вилка между возросшими доходами населения, повышением покупательной способности и количеством товаров на рынке. То есть возросла дефицитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер – экономика в принципе оставалась еще сбалансированной.
Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйством. На это был нацелен Закон «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями», принятый Верховным Советом СССР 17 июня 1983 г. Закон предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов в лице их собраний и конференций к участию в планировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п. Функции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзных органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, однако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вместе с тем, вся деятельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.
Закон касался не только предприятий, но и учреждений и организаций, однако здесь он имел меньшее значение. Наряду с предприятиями и учреждениями Закон относился к совхозам и колхозам и этим завершал мероприятия по преобразованию управления сельским хозяйством, начатые в 60-х гг.
Так, еще в марте 1965 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством», по существу, восстанавливавшее те функции Министерства, которые оно имело до хрущевских реформ. Дело в том, что функции Министерства сельского хозяйства Н.С. Хрущев пытался ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса в сельском хозяйстве. Само Министерство сельского хозяйства СССР было выселено из Москвы в санаторий «Михайловское», расположенный в полусотне километров от города. Там было создано учебное хозяйство, построен поселок для чиновников. Предполагалось, что работники Министерства будут заниматься не бумажками, а непосредственно пробовать свои силы в сельскохозяйственном производстве. Правда, большинство чиновников не захотело жить на этом курорте и ежедневно в счет рабочего времени организованно перевозилось на работу и обратно в Москву. Этот эксперимент, судя по всему, не улучшил управления сельским хозяйством. Теперь Министерство вернули на прежнее место и заняли обычными административными делами.
Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства последними создавались специальные структурные подразделения.
На местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в Районные производственные управления сельского хозяйства.
Как уже отмечалось, определенная реорганизация была проведена и в правоохранительных органах, которая в первую очередь имела целью восстановление централизованного управления для качественного выполнения задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
В 1966 г., «в интересах обеспечения единого оперативного руководства деятельности органов охраны общественного порядка в борьбе с преступностью», образуется союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка Союза ССР, подчинившее себе аналогичные республиканские министерства. Министром был назначен Н.А. Щелоков, который ранее никогда в правоохранительной сфере не работал и был поставлен в противовес профессионалам, но прослужил на этом посту дольше всех министров и наркомов внутренних дел России и СССР – 16 лет. Позже (ноябрь 1968 г.) все они были вновь переименованы в Министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию работы МВД, поскольку к его компетенции относились не только охрана общественного порядка, но и некоторые другие важные функции, например пожарная охрана, исполнение уголовных наказаний и др.
Централизация органов внутренних дел была, однако, не беспредельной. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» предусмотрел двойное подчинение органов милиции, как по вертикали – соответствующему министерству, так и по горизонтали – местным Советам.
Тот же Указ подчеркнул необходимость связи милиции с общественностью, и в первую очередь с такими массовыми организациями, как добровольные народные дружины, деятельность которых до этого регламентировалась на основе практического накопившегося опыта. Узаконена и регламентирована деятельность ДНД была Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка», который предусматривал широкие функции народных дружин вплоть до помощи пограничникам и борьбы с браконьерством, предоставляя для их осуществления и определенные права, включая составление протоколов о правонарушениях и доставку нарушителей в органы милиции.
Конечно, дружинники, вооруженные только красными повязками, не могли вступить в бой с опасными преступниками, однако само их присутствие на улицах, в общественных местах уже воздействовало на нарушителейй, заставляло помнить всякого рода неустойчивых лиц о том, что за противоправные деяния можно понести ответственность. Таким образом, дружины при всем их несовершенстве себя оправдали.
В очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в охране правопорядка, как товарищеские суды. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г. было предусмотрено создание при исполкомах районных Советов «Общественных советов по работе товарищеских судов» как руководящих органов для них. Вводился институт обжалования решений товарищеских судов в исполкомах местных Советов или в фабзавкомах. Отметим, что Постановление считало необходимым морально и материально поощрять активных членов товарищеских судов. Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе методической, товарищеским судам со стороны судов и органов Министерства юстиции.
Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стеснял в правах основную массу населения, так как касался только рецидивистов и некоторых категорий преступников, отбывших наказание за тяжкие преступления.
Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью, и нельзя сказать, что они не давали результата. Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. В 60-х гг. этот рост составил всего 1,3%. В 70-х гг. показатели несколько выросли, достигнув 3,6%. Однако население страны тоже увеличилось, следовательно, уровень преступности остался примерно прежним.
Вместе с тем, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба. Так, Президиум Верховного Совета СССР в 1983 г. потребовал от прокуратуры в ряду других и принятия мер по борьбе с сокрытием преступлений от регистрации. Дело в том, что органы милиции, да и прокуратуры – в случаях, когда они не надеялись раскрыть преступление, старались не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы.
Но даже по официальной статистике возрастал процент тяжких преступлений. 70-е гг. знаменуются тем, что в нашей стране появляются первые ростки организованной преступности, связанной по преимуществу с теневой экономикой. Что касается политических преступлений, то их число в масштабе страны было ничтожным. По западным источникам к середине 80-х гг. в местах заключения находилось около 200 осужденных за такие деяния. По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но тех и других были лишь единицы. Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с инакомыслящими, как привлечение их к уголовной ответственности по неполитическим статьям, чаще всего надуманное. Некоторых нежелательных лиц объявляли умалишенными и подвергали «принудительному лечению». Использовалась и такая мера, как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически высылку из них.
Вместе с тем была в определенной мере усовершенствована паспортная система. В 1974 г. на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР предусматривалась паспортизация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор не было.
Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения в прописку. Все это несколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая свобода не была предусмотрена и новой Конституцией. Паспортный контроль и прописка по-прежнему находились в компетенции милиции.
Принятие Конституции 1977 г. повлекло за собой обновление законодательства о правоохранительных органах.
Так, в 1979 г. вышел новый Закон о Верховном Суде Союза ССР, исходивший из традиционных для советской судебной системы принципов. То есть Верховный Суд выполнял функции высшего судебного надзора, а в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по гражданским и уголовным делам. Он мог рассматривать в надзорном порядке и дела, решенные судами союзных республик. Одновременно были приняты и новые законы о прокуратуре и адвокатуре. Новый Закон о государственном арбитраже (1979 г.) и несколько ранее принятый Закон о государственном нотариате (1973 г.) регламентировали деятельность соответствующих органов. Последний предусматривал, что нотариальные действия совершаются только государственными нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор, – исполнительными комитетами городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся. Хотя нотариальные действия касаются по преимуществу граждан, тем не менее Закон, определяя задачи нотариата, ставил на первое место охрану социалистической собственности.
Подверглись реорганизации и контрольные органы. Партийно-государственный контроль был снова преобразован.
С 1965 г. органы народного контроля стали уже чисто государственными, хотя усиленное партийное руководство сохранялось и в них. Этим народный контроль как бы возвышался над аппаратом управления. Особое значение органов народного контроля подчеркивалось тем, что его представителей стали вводить в состав партийных органов, причем обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро. Такую директиву принял, например, Московский комитет партии в 1969 г.
На основании Закона от 9 декабря 1965 г. были учреждены: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных, автономных республик, краевые, областные и другие местные комитеты народного контроля, группы народного контроля при поселковых, сельских Советах, комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях. Конституция 1977 г. повысила авторитет народного контроля, отнеся его к числу органов, образуемых Верховным Советом СССР. Эта же идея была отражена в специальном Законе «О народном контроле», принятом Верховным Советом Союза в 1979 г., подчеркивающем связь органов народного контроля с общественными организациями и вообще общественностью. Внештатные контролеры использовались при массовых ревизиях и отдельных проверках. Закон возлагал на органы народного контроля проверку исполнения советских законов и решений Правительства, а прежде всего – партийных директив.
Что касается Вооруженных Сил, то следует отметить некоторые изменения в порядке комплектования их личного состава. В 1967 г. новый Закон «О всеобщей воинской обязанности» сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, матросов, сержантов и старшин. Для лиц с высшим образованием предусмотрены были вообще укороченные сроки военной службы. Позволил принимать на военную службу женщин, а в 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привлекаться в мирное время на учебные сборы, а в военное – могут быть призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специальной службы. Это вытекало из опыта Великой Отечественной войны, когда в Вооруженных Силах насчитывалось до 10% женщин, а также из нового технического оснащения войск, требующего не столько физической силы, сколько умения и специальных знаний. Наличие женщин в войсках также облагораживало армию, заставляло мужчин быть более сдержанными в поступках и словах. В отдаленных гарнизонах предоставляло возможность трудоустроить жен на военную службу, что укрепляло семьи военных.
Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на сочетании принципов профессиональности и воинской обязанности. То есть для офицеров служба была профессией, а рядовой и сержантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас. Однако всегда находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно, делая ее таким образом своей профессией. Это были наиболее ценные кадры армии. Для их поощрения в 1971 г. были введены специальные звания: прапорщиков и мичманов, которые не становились офицерами, как в царских вооруженных силах, но обладали целым рядом офицерских привилегий в материальном обеспечении. То есть это был тоже шаг к профессионализации Вооруженных Сил.
Отметим, что Советское государство данного периода в науке и политике называли «общенародным». В определенном смысле это имело под собой основание. Как уже упоминалось, еще Конституция СССР 1936 г. сняла классовое ограничение с избирательного права, а Конституция 1977 г. вообще лишала избирательных прав только умалишенных (ст. 96). Применительно к Верховному Совету Союза этот же принцип был закреплен в Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1978 г. (ст. 2). Реально в выборах участвовало почти 100% избирателей, и депутаты во все Советы избирались также подавляющим большинством голосов. Формально любой гражданин мог быть избран в любой Совет. Однако на практике дело обстояло несколько иначе. То есть важнейшую и порой решающую роль в государстве играли не массы, а чиновничество, процесс превращения которого в особую социальную группу, начатый еще в 30-е гг., теперь завершился.
В свое время, вскоре после Октября, В.И. Ленин высказал идею о том, что при социализме государственное управление должно осуществляться рабочими в свободное от производства время, что исключало сам институт чиновничества. Н.И. Бухарин в развитие этой мысли полагал, что главным препятствием к претворению ее в жизнь является малокультурность тогдашнего рабочего класса. Прошли десятилетия, в стране победила культурная революция, рабочие, как и подавляющее большинство населения, получили, по крайней мере, среднее образование, кое-где на местах рабочих уже стояли техники и инженеры. Казалось бы, что наступил тот самый момент, когда можно отказаться от штатного чиновничества и перейти на государственное управление без отрыва от производства. Однако этому препятствовали, по крайней мере, два основных фактора. Во-первых, с развитием государства управление им становилось все более сложным, требующим специальных знаний и умения, т.е. специальной профессиональной подготовки – управленческий труд стал профессией. Во-вторых, рабочий класс, как, впрочем, и крестьянство, а также интеллигенция, в основной своей массе не рвались к управленческой работе. Их больше устраивал свой постоянный привычный труд. Правда как отмечалось, элементы совмещения производства и управления имели место, и даже довольно широкое. Достаточно сказать, что во всех Советах снизу доверху депутаты работали без отрыва от производства. Кроме того, уже с периода «либерализации» развивался процесс привлечения трудящихся к государственной деятельности. Однако все это не исключало использования в государственном аппарате все возрастающих масс чиновничества. Так, если при И.В. Сталине этой категории не позволяли особенно расти, да и при Н.С. Хрущеве вообще проходили сокращения управленческого аппарата, хотя и довольно безуспешные, то в 70-е гг. такая политика уже не проводилась.
Приход Л.И. Брежнева к власти не повлек за собой в течение почти двух десятилетий никаких массовых сокращений управленцев. Наоборот, чиновничий аппарат постепенно численно рос и к середине 80-х достиг уже многих миллионов человек. Но важнее другое – советское чиновничество постепенно превращалось в определенную, привилегированную и потому достаточно замкнутую касту.
Конечно, эта группа тоже была неоднородна, верхушка и средние слои чиновничества резко отличались от основной массы чиновного низа, тем не менее, у тех и у других были общие социальные интересы. Партийно-государственное чиновничество, даже его верхушка, не относились к числу особо высокооплачиваемых людей, больше того, номинальная заработная плата у него была на среднем уровне, не превышая порой заработной платы в промышленности, в науке и в других сферах. Однако, важнее были льготы и привилегии, которые вполне компенсировали сравнительно невысокий уровень жалованья. Хорошие квартиры, государственные дачи, автомобили с персональными шоферами, закрытое снабжение, особая система здравоохранения и курортов – все это создавало условия, при которых чиновничество могло жить прилично. Следует отметить, что даже верхние слои партийно-государственных работников не утопали в роскоши, скорее можно говорить просто о комфорте. У них имелось все необходимое для работы и жизни, а особых излишеств не было. Однако этот уровень заметно отличался от уровня жизни среднего гражданина, что вызывало определенную зависть и раздражение в широких народных массах, жаждущих конституционного равенства.
Кастовость партийно-государственного чиновничества сказывалась на усложнении путей проникновения в высшие слои общества, обособлении от основной массы народа. Прежде всего, стало труднее дорастать до более или менее се