Правотворческая деятельность субъектов Федерации, как один из компонентов реализации принципа равноправия, имеет и свои особенности.
На наш взгляд, особенности правотворческой деятельности субъектов Федерации можно объединить в три группы:
1) особенности, обусловленные правовым статусом субъектов Федерации;
2) особенности, определяемые компетенцией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации;
3) особенности, определяемые компетенцией органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Реализация конституционного статуса субъектов Федерации в области правотворческой деятельности выражается в принятии законов и других нормативных правовых актов.
Субъекты Федерации обладают законодательной компетенцией с Российской Федерацией по предметам совместного ведения. Они располагают также гарантированной возможностью свободно осуществлять правотворческую деятельность, то есть издавать законы и другие нормативные правовые акты в сфере своей исключительной компетенции, например, по вопросам благоустройства дорожного дела, организации культуры, науки, социальной сферы и т.д.
Субъекты Федерации могут заключать с Российской Федерацией договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами и государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, кроме того, многие субъекты принимают совместные с другими субъектами нормативные правовые акты в рамках ассоциаций экономического развития, а также заключают договоры между собой.
Одной из основ конституционного строя, закрепленной в Конституции Российской Федерации (ст. 10), является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Не умаляя значение исполнительной и судебной властей, следует признать, что «первой среди равных», несомненно, является законодательная власть. Ей по Конституции Российской Федерации и конституциям (уставам) субъектов Федерации отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, обладающих высшей юридической силой на территории субъектов. В «тройственном союзе» разделения властей законодательная власть выступает в роли основополагающего органа государственной власти.
Во всех субъектах Российской Федерации созданы под тем или иным названием органы законодательной власти, реализующие представительную природу демократического устройства государства. Например, Государственная Дума – Ставропольский край; Дума – Курганская, Новгородская области; Законодательное собрание – Ленинградская, Пермская, Свердловская области; Народное собрание – Республики Дагестан, Ингушетия; Народный Хурал – республика Бурятия.
С.С. Алексеев относит эти органы к основным институтам государства: «… институты, реализующие «мандат народа» на осуществление публичной власти в стране, то есть институты народного представительства».
Именно представительная природа законодательной власти обеспечивает связь народу с государственной властью. Это значит, что законодатели – представители народа должны с одной стороны, глубоко знать реальную жизнь людей, понимать ее трудности и проблемы, видеть потребности и интересы самых разных социальных слоев и групп, а с другой стороны, посредством законотворческой деятельности детерминировать правотворчество органов исполнительной власти.
Представительная природа законодательной власти включает в себя также форму участия граждан в осуществлении государственной власти. Так, в ст. 74 Устава Курганской области говорится, что единственным источником власти в Курганской области является ее население. Никто не может присваивать власть в Курганской области. Население области осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Высшим непосредственным выражением власти населения являются референдумы и свободные выборы.
Наконец, представительная природа законодательной власти обуславливает ее ответственность перед народом (избирателями) за эффективность своей деятельности. Как бы не были самостоятельны органы исполнительной и судебной власти они созданы и функционируют на основе законов и во имя их практической реализации. Как отмечает Д. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».
Концепция народного представительства раскрывается в субъектах Российской Федерации следующим образом:
- народное представительство учреждается конституцией (уставом);
- народ как носитель суверенитета уполномочивает представительный орган осуществлять от своего имени законодательную власть;
- с этой целью он избирает в соответствующие органы своих представителей – депутатов;
- народный представитель, в зависимости от модели депутатского мандата, является либо представителем своей нации, и поэтому не зависит от избирателей и не может быть ими отозван, либо – представителем населения конкретного избирательного округа, связан волей избирателей, подотчетен избирателям и может быть ими отозван.
Таким образом, законодательная власть в субъектах Федерации осуществляется специальными, уполномоченными народом органами. Это делегированная коллегиальная власть.
Основными функциями законодательной власти являются:
а) представительная функция, которая призвана выражать волю народа – основу государственной власти, реализуемая путем проведения периодических свободных выборов;
б) законотворческая функция, в рамках которой формируется правовая система субъектов Федерации и государства в целом, обеспечивается правовое регулирование важнейших общественных отношений. Законотворческая функция предполагает установление надлежащего правопорядка и допускает только один диктат – диктат права и закона. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию, партнерские и союзнические отношения всех ветвей власти в правотворческой деятельности.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает общие принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, формируют же их субъекты Федерации самостоятельно.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его структура, порядок формирования, внутренняя организация и компетенция устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также специальными законами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.
Таким образом, правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется не только в их конституциях (уставах), а также в специальных законах. Он складывается из совокупности правовых норм (институтов), характеризующих политико-правовое положение этих органов в системе органов государственной власти.
Особенности правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации обусловлены правовым статусом и компетенцией этих органов.
Органы исполнительной власти – наиболее многочисленная, разнообразная и разветвленная система государственной власти. В отличие от представительных органов независимых от центра, органы исполнительной власти в Российской Федерации составляют единую систему. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Организация исполнительной власти в федеративном государстве характеризуется наличием двух уровней. «Такие органы не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму, и парализует инициативу субъектов Федерации. Вместе с тем, органы исполнительной власти Федерации не должны действовать разрознено, поскольку в таком случае эффективность решения многих проблем будет не достижима».
Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируются субъектами Федерации самостоятельно, но, для поддержания баланса интересов Федерации и ее субъектов, исполнительная власть должна осуществляться органами, объединенными в единую систему. При этом органы исполнительной власти субъектов Федерации наделяются компетенцией, свидетельствующей о достаточно широкой их самостоятельности и вместе с тем между органами государственной власти Федерации и субъектов складываются отношения взаимодействия, основанные на иерархической подчиненности.
При этом особое положение занимают те органы, которые создаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такие органы структурно выводятся за рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Российской Федерации, предусмотренная ст. 73 Конституции Российской Федерации. Но, исходя их важнейшей функции исполнительной власти – осуществлять управление на основе закона, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, но не организационно, а функционально.
Региональная исполнительная власть существовала еще в дореволюционной России. До 1922 года территория России делилась на губернии, которым и соответствовал уровень исполнительной власти. В подобной ситуации главенствовал именно территориальный принцип организации власти и управления на местах. Это обусловливалось историческим опытом становления и развития государств федеративного типа. Такой представлялась и «губернская» Россия30.
С делением России в прошлом на губернии связано и то, что в настоящее время в большинстве областей главы исполнительной власти именуются губернаторами.
В субъектах Федерации органы исполнительной власти имеют и разный объем функций и многообразие видов.
Так, в республиках исполнительную власть осуществляют президенты и правительства; в краях, областях и т.д. – губернаторы и главы администрации (но в некоторых областях есть и правительства). Более того, в систему исполнительной власти республик входят отраслевые и межотраслевые министерства (ведомства).
Сложнее система исполнительной власти представлена в областях, краях, автономных областях и краях. В уставах почти всех областей исполнительная власть отождествляется с администрацией или правительством, как постоянно действующим исполнительным и распорядительным органом. Например, в соответствии с Уставом Иркутской области администрация области является органов исполнительной власти области. Порядок организации и деятельности администрации области определяется законом области.
Администрация области обеспечивает реализацию полномочий исполнительной власти области, осуществление задач социально-экономического развития, исполнение на территории области Конституции Российской Федерации, федеральных законов, правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, законов области, правовых актов губернатора.
Администрация области состоит из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации области, структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти области в конкретных сферах управления (ст. 37).
В данном случае прослеживается тенденция к характеристике отраслевых и функциональных (межотраслевых) органов – департаментов, управлений, отделов – не более как структурных подразделений администрации. Наименования их также весьма разнообразны – комитеты, управленческие структуры, структурные подразделения, органы, аппарат главы и т.п. К тому же и законодательный статус региональных органов исполнительной власти определяется неодинаково. В Воронежской области, например, действует закон об органах государственной власти, в Свердловской области – закон об органах исполнительной власти, в Москве – закон о Правительстве как органе управления.
Кроме того, в одних регионах данные структурные подразделения не имеют правотворческих полномочий, а в других имеют. Отсюда различия в субъектах правотворчества (единоначальное принятие акта или коллегиальное); в видах нормативных правовых актах соответствующих органов; в определении объекта правового регулирования и характера воздействия и т.д. Подробно эти вопросы будут рассмотрены в следующих разделах исследования.
В отдельных субъектах Федерации, относящихся к национально-государственным и национально-территориальным образованиям, в качестве субъекта законодательной инициативы выступает титульная нация. Например, в Республике Коми право законодательной инициативы принадлежит Съезду Коми народа и его исполнительному органу; в Ненецком автономном округе – ассоциации ненецкого народа «Ясавэй». В Эвенкийском автономном округе субъектом права законодательной инициативы является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера. Следует согласиться с А.В. Кочетковым, что наделение правом законодательной инициативы этнических общностей и их органов не вписывается в конституционную доктрину и теоретическую конструкцию законотворческого процесса, а с учетом многонациональной природы народа России и сложностей в межнациональных отношениях, предоставление преимуществ той или иной нации чревато серьезными конфликтами.
В субъектах Федерации, в состав которых входят другие субъекты Российской Федерации как правило в качестве субъектов права законодательной инициативы закрепляются окружные Думы и главы администраций округов (Архангельская, Тюменская области и другие).
В настоящее время в регионах отсутствует перечень субъектов правотворческой инициативы органов исполнительной власти. Это отрицательно сказывается, во-первых, на процессе формирования и качестве нормативного правового акта; во-вторых, нивелирует его значение, как документа особой юридической ценности, и по существу не делается никакого различия с другими правовыми формами. Естественно, что при такой, более узкой квалификации нормативного правового акта, когда он рассматривается в одном ряду с другими правовыми формами, умаляется его нормотворческая функция как носителя норм и источника права.
Реализация права правотворческой (законотворческой) инициативы лицом или органом, обладающим этим правом, осуществляется в соответствии с конституцией, уставами, регламентами законодательных органов, положениями об органах исполнительной власти и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.