ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫСОЗДАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОТДЕЛЕНИЙ
ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ РОССИИ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ И ГОРОДЕ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ СЕВАСТОПОЛЕ
В истории постсоветской России принятие в состав РФ новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя - произошло впервые. Воссоединение с РФ Крыма, ранее входившего в РСФСР и переданного Украине в 1954 г., являвшейся на тот момент союзной республикой в составе СССР, обусловило необходимость проработки механизма обеспечения прав новых граждан РФ, проживающих на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Наряду с предпринимаемыми мерами по обеспечению предусмотренных законодательством РФ социально-экономических гарантий, направленными, в частности, на повышение размеров оплаты труда и пенсий, не менее важным является и вопрос о политических правах, включая право на объединение в политические партии. С другой стороны, проблема осуществления деятельности на территории новых субъектов РФ представляет интерес и для самих политических партий - причем как российских, т.е. созданных и зарегистрированных в РФ в соответствии с требованиями Федерального закона "О политических партиях", так и политических партий Украины или региональных отделений данных политических партий, осуществляющих деятельность в Крыму и Севастополе, ранее созданных на основе украинского законодательства. Все представленные в Государственной Думе политические партии уже заявили о намерении создать в указанных субъектах РФ свои региональные отделения. В свою очередь, ряд действующих в Крыму и Севастополе партий (или региональных отделений партий) изъявили желание войти в состав российских партий.
Федеральный закон "О политических партиях" не предусматривает возможности существования региональных политических партий, так как политическая партия должна располагать региональными отделениями не менее чем в половине субъектов РФ, т.е. являться общероссийским объединением. С учетом того, что после воссоединения Крыма с Россией количество субъектов увеличилось с 83 до 85, политическая партия обязана иметь региональные отделения минимум в 43 субъектах РФ. В то же время Закон Украины "О политических партиях в Украине" также не предусматривает возможность существования региональных политических партий, закрепляя, что политические партии в Украине создаются и действуют только со всеукраинским статусом <1>. Таким образом, официально зарегистрированных региональных политических партий Украины не существует.
--------------------------------
<1> Часть 2 ст. 3 Закона Украины "О политических партиях в Украине" // Ведомости Верховной Рады Украины, 2001. N 23. Ст. 118 // URL: https://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2365-14.
Закон не предусматривает возможность преобразования иностранной политической партии в российскую. В случае, если какое-либо действующее в Крыму и Севастополе региональное отделение политической партии Украины решит не входить в состав российской партии, а стать самостоятельной политической партией, то для этого ему потребуется создавать новую партию с нуля, путем проведения учредительного съезда и создания новых отделений еще как минимум в 41 субъекте РФ (не считая Республики Крым и города федерального значения Севастополя).
Теперь рассмотрим вопрос - существует ли возможность образовать на базе регионального отделения иностранной политической партии региональное отделение российской политической партии? На основе анализа норм Федерального закона "О политических партиях" можно сделать вывод, что предусмотрено два способа образования регионального отделения политической партии - путем создания регионального отделения либо путем преобразования регионального отделения общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения <2>. Причем второй способ образования регионального отделения возможен только в случае преобразования данной общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию. Таким образом, преобразование регионального отделения иностранной политической партии в региональное отделение российской политической партии Федеральным законом "О политических партиях" не предусмотрено. То есть и региональное отделение политической партии Украины, изъявившее желание войти в одну из российских политических партий, формально придется создавать с нуля.
--------------------------------
<2> П. 4 ст. 11 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях".
Решением подобной проблемы могли бы стать поправки в Федеральный закон "О политических партиях", допускающие преобразование регионального отделения иностранной политической партии в региональное отделение российской политической партии. Но в связи с обозначенными выше моментами можно выделить ряд проблемных аспектов:
- члены существовавших на момент присоединения Крыма региональных отделений политических партий Украины являлись гражданами Украины. Поэтому принятие их в российскую политическую партию возможно только после получения гражданства РФ;
- украинское законодательство, в отличие от российского, не содержит запрета на создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. Существование же в России подобного запрета обусловлено тем, что "привнесение в сферу политической борьбы за власть дифференциации по этнорелигиозному признаку чревато расколом общества" <3>;
--------------------------------
<3> Зорькин В.Д. Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда России // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 6. С. 5.
- положения уставов и программ политических партий Украины в силу объективных обстоятельств не соответствуют российскому законодательству. Сами же региональные отделения украинских политических партий неправомочны вносить изменения в данные документы, так как это отнесено к компетенции политических партий в целом. Приведение же устава и программы в подобное соответствие представляется практически невозможным даже более-менее пророссийски настроенными политическими партиями, так как это приведет к неминуемому несоответствию украинскому законодательству и, вполне вероятно, повлечет запрет таких партий в Украине. Принятие же отдельных для Крыма устава и программы невозможно;
- с момента вхождения Крыма в состав РФ деятельность политических партий Украины и их структурных подразделений на его территории в силу российского законодательства не допускается. Поэтому структурные подразделения политических партий Украины либо должны будут ликвидироваться, либо будут запрещены решением суда;
- областные и городские (т.е. региональные) отделения политических партий, согласно украинскому законодательству, могут не иметь статуса юридического лица. Его получение отнесено на усмотрение самой политической партии <4>;
--------------------------------
<4> Ч. 7 ст. 11 Закона Украины "О политических партиях в Украине" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2001. N 23. Ст. 118 // URL: https://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2365-14.
- украинское законодательство о политических партиях, в отличие от российского, не содержит запрета на создание структурных подразделений по иному, кроме территориального, признаку. Поэтому в ряде партий, например в Партии регионов, допускается создание первичных партийных организаций по месту жительства, работы, учебы или по профессиональному признаку или роду занятий членов, а сама партия, ее партийные организации строятся по административно-территориальным, территориальным, территориально-производственным и другим признакам <5>, что противоречит положениям Федерального закона "О политических партиях".
--------------------------------
<5> Ст. 1.5, 5.1.2 Устава Партии регионов // URL: https://pr.dn.ua/pages/9.html.
В настоящее время является решенной только первая из обозначенных проблем. Согласно Договору между РФ и Республикой Крым о принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов, со дня принятия в РФ Республики Крым и образования в составе РФ новых субъектов граждане Украины, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами РФ, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них иное гражданство <6>. Положения данного Договора определяют, что Республика Крым считается принятой в РФ с даты его подписания <7>, т.е. с 18 марта 2014 г. Таким образом, с этой даты все члены структурных подразделений политических партий Украины, постоянно проживающие на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, могут вступать в российские политические партии, равно как и осуществлять их создание - если только они не заявят о своем желании сохранить гражданство Украины.
--------------------------------
<6> Ст. 5 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов // URL: https://www.kremlin.ru/acts/20605.
<7> Ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов // URL: https://www.kremlin.ru/acts/20605.
Поэтому с учетом указанных выше аспектов на сегодняшний день единственным возможным путем вхождения региональных отделений украинских политических партий в российские политические партии представляется формирование региональных отделений последних не путем преобразования региональных отделений партий Украины, а именно создание. То есть юридически новые региональные отделения российских политических партий создаются "с нуля", а региональные отделения близких им украинских партий прекращают существование. Но фактически региональные отделения российских политических партий формируются из числа членов региональных отделений украинских партий и лишь формально создают новую партийную структуру.
Так, заместитель председателя ЦК КПРФ В.Ф. Рашкин на встрече в Симферополе делегации КПРФ с представителями крымских городских и районных комитетов Коммунистической партии Украины (далее - КПУ) 2 апреля 2014 г. заявил, что основой регионального отделения в Крыму станут "те люди, которые состояли в КПУ" <8>.
--------------------------------
<8> URL: https://www.kpucrimea.org/sostoyalas_vstrecha_predstaviteley_kprf_skommunistamikryma.
Первый секретарь Крымского республиканского комитета КПУ О.А. Соломахин в интервью журналистам газеты "Коммунист Крыма" сообщил, что "каждый коммунист Крыма будет обязан подтвердить свое членство в партии путем написания соответствующего заявления и предъявления партийного билета", "...необходимо в каждой первичной парторганизации провести учредительное собрание и собрать заявления о приеме в КПРФ", при этом "партийный стаж сохраняется, как и билет члена КПУ" <9>.
--------------------------------
<9> URL: https://www.kpucrimea.org/oleg_solomahin_nuzhno_podnimat_krym_iz_ruin.
Из этого заявления можно сделать несколько выводов. Члены КПУ при вступлении в КПРФ должны написать заявление о приеме. При этом, несмотря на сохранение билета КПУ, коммунисты, ставшие членами КПРФ, должны прекратить членство в КПУ, так как иначе имело бы место нарушение российского законодательства. Подтверждением этому могут служить слова О.А. Соломахина: "...на сегодняшний день все мы проживаем на территории Российской Федерации, а согласно Уставу КПРФ и Закону о политических партиях России мы являемся членами той партии, которая зарегистрирована на территории этого государства. Поэтому если кто-то захочет продолжить свое членство в Компартии Украины, для этого ему необходимо жить в Украине" <10>.
--------------------------------
<10> URL: https://www.kpucrimea.org/oleg_solomahin_nuzhno_podnimat_krym_iz_ruin.
В качестве одного из вариантов интеграции в КПРФ второй секретарь краснодарского крайкома КПРФ Е. Ращепкин даже рассматривал до образования республиканского отделения временную постановку на учет крымских коммунистов в кубанском отделении <11>.
--------------------------------
<11> Топалов А. Политический десант в Крыму // URL: https://kavpolit.com/articles/politicheskij_desant_v_krymu-2134/.
В итоге на состоявшейся 3 мая 2014 г. конференции Севастопольского горкома КПУ было объявлено о прекращении деятельности горкома. В тот же день прошла учредительная конференция Севастопольского городского отделения КПРФ. Первым секретарем данного регионального отделения был избран В.М. Пархоменко, возглавлявший до этого Севастопольский горком КПУ.
Сформировала свои региональные отделения в Крыму и Севастополе путем создания и "Единая Россия", но тоже используя потенциал уже существующих структур - отделения Партии регионов и партии "Русское единство" <12>. В то же время сразу после принятия решения об организации оргкомитета по проведению конференции партии "Единая Россия" председатель Государственного совета Республики Крым В. Константинов заявил, что преемственности между Партией регионов и "Единой Россией" не будет, но в ряды "Единой России" вступят представители Партии регионов, "Русского единства" и самообороны <13>. ЛДПР при создании своего регионального отделения опиралась на кадры старых партийцев, входивших в региональное отделение ЛДПР до момента его роспуска в 1997 г. <14>.
--------------------------------
<12> Перцев А. "Родина" поделит Крым с "Единой Россией" // URL: https://www.kommersant.ru/doc/2433298.
<13> URL: https://news.allcrimea.net/news/2014/4/2/v-krymu-proidet-partkonferentsiya-edinoi-rossii-9079.
<14> URL: https://www.ldpr-rk.ru/news/2014/01-04-2014.htm.
Процесс создания новых региональных отделений политических партий в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе с учетом требований российского законодательства проходил следующим образом. Сначала компетентный орган политической партии принимал решение о создании региональных отделений. Такое решение приняли, в частности, Президиум Центрального совета политической партии "Справедливая Россия" <22> и Высший совет ЛДПР <23>. Затем обычно создавался оргкомитет по проведению учредительной конференции по созданию регионального отделения. После этого проходила сама учредительная конференция, на которой проводилось голосование по вопросу о принятии к исполнению решения компетентного органа политической партии, формировались руководящие и контрольно-ревизионные органы регионального отделения, избирались их составы. Именно таким образом было сформировано региональное отделение политической партии "Единая Россия" в Крыму <24>.
--------------------------------
<22> URL: https://www.spravedlivo.ru/559164.html.
<23> URL: https://www.ldpr-rk.ru/news/2014/10-04-2014.htm.
<24> URL: https://er.ru/news/2014/4/7/v-krymu-sozdano-regionalnoe-otdelenie-edinoj-rossii/.
Но описанный выше процесс создания новых региональных отделений может иметь и свои особенности. Так, КПРФ сначала создала оргкомитет, а затем компетентным органом данной политической партии было принято решение о создании региональных отделений.
Можно выделить две модели создания регионального отделения:
"сверху вниз" - когда сначала проводится учредительная конференция регионального отделения, а затем формируются местные и первичные структурные подразделения;
"снизу вверх" - сначала формируются первичные и местные структурные подразделения, которые выдвигают кандидатов на учредительную конференцию регионального отделения.
По первому пути пошла "Единая Россия", по второму - КПРФ.
Таким образом, "Единая Россия" стала первой российской политической партией, осуществившей регистрацию своего регионального отделения в Крыму.
Можно сделать вывод, что ввиду объективно существующего противоречия уставов и программ политических партий Украины российскому законодательству, недопустимости деятельности на территории РФ иностранных политических партий, различия в правовом статусе партий России и Украины и запрета на создание в России структурных подразделений политических партий по иному, кроме территориального, признаку образование региональных отделений политических партий в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе возможно только путем создания.