Принимая во внимание те планировочные дефекты, которые оказались приданы территории бессистемным формированием отдельно взятых земельных участков, было бы разумно считать, что одна из основных целей проектов планировки и межевания, которые разрабатываются на территорию, где уже расположены такие земельные участки, упорядочить их границы. В том числе, привести в соответствие с красными линиями, ликвидировать чересполосицу, чрезмерно сложную конфигурацию земельных участков и т.д.
Но на практике мы имеем дело с совершенно иной целевой установкой, диктуемой, прежде всего КГА и КЗР, фундаментальным стержнем которой является принципиальная неприкасаемость, табу на изменение, даже мельчайшее уточнение ранее сформированных границ земельных участков. От проектировщика, как правило, в проекте планировки и межевания требуется слепо обвести границы существующих участков, как бы нелепы они ни были (не только предоставленных в собственность или долгосрочную аренду, но и, например, в аренду по «короткому пакету» на 6 лет, или для проведения изыскательских работ, предоставляемых в краткосрочную аренду).
Тем самым дефекты планировки не только не устраняются, но закрепляются, цементируются всем авторитетом утвержденной документации по планировке территории. Установленная законодательством РФ и многовековой практикой последовательность событий, ведущих к принятию градостроительных решений, повернута вспять – не проекты межевания являются основанием для формирования границ земельных участков, а границы земельных участков, начертанные без какого бы то ни было основания, определяют решения по проектам межевания. Но мало этого. Например, обнаруженный при разработке проекта планировки факт того, что границы земельного участка, поставленного на кадастровый учет в 2004 году и прошедшего межевание в начале 2008 года, пересекают красную линию, установленную в соответствии с Проектом Детальной Планировки (ПДП) еще в 1978 году, приводит к решению о корректировке этой красной линии для приведения ее в соответствие с границей земельного участка (укрупненные фрагменты в левой части рисунка 11).
Все это является физическим и, увы, реальным воплощением шутливой формулы «Хвост крутит собакой». В результате мы разрушаем планировочную чистоту территорий Санкт-Петербурга, созданную в результате всей 300-летней истории его строительства, наполняя ее бессистемными новообразованиями, и даже замещая ее хаотическими структурами, что не просто разрушает эстетический облик города Санкт-Петербурга, но, прежде всего, вносит хаос в планомерное текущее использование его территории и создает непреодолимые преграды направленного рационального развития Санкт-Петербурга, расставляет по его территории тупики такого развития. Вместо того чтобы нести в себе решение проблем по рациональной организации территории города Санкт-Петербурга, нынешние проекты планировки и межевания этой территории, во-первых, безмерно укрепляют, «цементируют» существующие проблемы, оставляя их неразрешенными, но еще более создают множество типологически новых тяжелых проблем, с которыми не сталкивались предыдущие поколения градостроителей, и необходимостью решения которых будущие их поколения будут обязаны нынешнему. Особенностью этого процесса является принципиальное неприятие основных требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, главным из которых является требование последовательности и стадийности действий по принятию решений в области градостроительной деятельности – всякое такое решение должно иметь обоснование в градостроительной документации, разработанной и утвержденной в составе предыдущей стадии проектирования.
Красная линия: потеря планировочной чистоты
Современное проектирование документации по планировке территории совершенно утратило такой инструмент градостроительного регулирования как красная линия. Рисунки (чертежи) нынешней документации по планировке, во всяком случае, застроенной территории, однозначно свидетельствуют о том, что те, кто сегодня их производит, совершенно не осознают смысла красной линии, ее значения в формировании планировочной структуры города, в управлении и регулировании развития города, в обеспечении его долгосрочного благополучия. На современных чертежах мы читаем диагноз вырождения и атрофии красной линии.
На рисунке 12 мы видим, как красная линия, подобно безвольной веревочке аккуратно обходит части дома, выступающие из его фасада. Совершенно очевидно, что эти части носят временный характер, а их местоположение случайно. Лестница в бельэтаж возникла в результате решения собственника помещения именно в данном месте окно превратить в дверь. Завтра он может поменять это решение – перенести вход в другое место вместе с лестницей или вообще ликвидировать ее и сам вход. Приямки для входа в полуподвал появились точно также и живут точно такими же перспективами. Или красная линия навечно консервирует эти лестницы и приямки? Очевидно, что нет. Тогда должна ли красная линия, как котенок, бегающий за бантиком на нитке, бегать за всеми такого рода событиями у фасада дома? Если должна, тогда для чего? Отсутствие ответа на этот вопрос «для чего» означает принципиальное отсутствие ответа на вопрос: зачем вообще нужна красная линия.
На рисунке 13 мы видим красные линии уже не по кромке фасадов, но и внутри кварталов, где они ограничивают внутридворовое пространство якобы общего пользования.
Найти объяснение практического смысла в этих начертаниях вряд ли удастся – они (эти красные линии) не решают ровно никаких проблем или задач. Но генерируют новые, чрезвычайно тяжелые проблемы, которых не было и не предвиделось раньше, которых нет в природе вещей, но которые мы сами себе создали рукотворно.
Так или иначе, но это начертание красных линий совершенно невозможно назвать планировочным решением, то есть решением по планировке территории.
Планировочная структура: потеря планировочной чистоты
Рисунок 14 отображает фрагмент плана Санкт-Петербурга с нанесенными на него «пятнами» земельных участков, принятых на учет в современный кадастр недвижимости.
Рисунок 15 отображает тот же фрагмент плана города, но с земельными участками, которые на 95% представляют собой просто реконструкцию границ изначальных земельных участков, которые были в свое время распланированы и послужили основой для той застройки, которую теперь «по-новому» пытаются размежевать нынешние землеградоустроители. 5% процентов территории этого фрагмента приходятся на вмешательство в историческую планировочную структуру межевания зданиями, построенными в XX и XXI веках.
Рисунок 16 отображает современную планировку Нюрнберга. На этом плане есть линии, может быть не понятные на первый взгляд и, наверное, требующие пояснений. Однако нет никаких сомнений в том, что раскрой территории на земельные участки представляет собой именно планировку, результат деятельности по планомерному освоению территории. Аналогичной графикой отличается и изображение, представленное на рисунке 15. Аналогичную графику межевания мы найдем в любом городе цивилизованных народов.
Что же касается того, что мы видим на изображениях, отображающих современное положение вещей в Петербурге (рисунки от 9 до 14-го.), то первое, что приходится констатировать, что на них изображены какие-то планировочные объекты, составляющие в сравнении с объектами, изображенными на рисунках 15 и 16, просто некие другие сущности. Если на чертеже из Нюрнберга изображены земельные участки, отдельных объектов недвижимого имущества, земельные участки объектов общего пользования, в том числе – улиц, и все это очевидно является планировкой территории, то то, что изображено на рисунках от 9-го до 14-го, назвать теми же терминами «земельные участки» и «планировка» уже нельзя – это предметы другой природы. Можно согласиться, что это некие земельные единицы, но, очевидно, выделенные не для тех целей, которые проявляют себя в чертеже Нюрнберга. Аналогичные чертежи из других городов Старого и Нового Света типологически будут родственной природы чертежу Нюрнберга, и также чужды будут им эти чертежи Петербурга.
То, что территория центральных районов Санкт-Петербурга при иной организации процесса и идеологии межевания могла быть размежевана иначе, т.е более адекватно самой задаче межевания, и типологически той же, что и чертеж из Нюрнберга, видно из рисунка 15.
Возникает вопрос: могли ли кварталы Петербурга, застроенные в XX веке по микрорайонному принципу, быть размежеваны со столь же чистым планировочным результатом, который мы видим на плане Нюрнберга, и который прочитывается в плане Санкт-Петербурга до 1917 года? Ответ на этот вопрос дает следующий рисунок.
На рисунке 17 представлены размежеванные территории города Сосновый Бор Ленинградской области. На рисунке 18 – увеличенный фрагмент этого чертежа.
Все застроенные и открытые пространства территории микрорайонов размежеваны полностью без остатка. В том числе охраняемые дюны – как объекты озеленения общего пользования. В северной части мы видим территории, подготовленные для перспективного освоения. Следует добавить, что с такой же степенью проработки размежеваны и промышленные, и коммунально-складские зоны, и территории индивидуальной жилой застройки, и рекреационные территории.
Рисунок 19 представляет собой иллюстрацию рядового плода реального (не проектного, не теоретического, не юридически предопределенного, но РЕАЛЬНОГО) градостроительного процесса, имеющего быть в Петербурге. Изображенный на фотографии новый жилой дом построен на территории сада бывшего Лютеранского приюта, существовавшего на этом месте с момента первичного освоения территории еще в XVIII веке. Распоряжение о проектировании и строительстве на этом месте появилось еще в ноябре 2003 года. Однако генеральным планом, принятом в 2005 году, эта территория была отнесена к функциональной зоне «Р2» - зеленые насаждения общего и ограниченного пользования. Согласно п. 4 статьи 3 закона Санкт-Петербурга № 728-99 от 22.12.2005 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» утвержденные до вступления в силу этого Закона нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, в том числе разрешения на строительство, реконструкцию, разрешительная документация, регулирующая осуществление градостроительной деятельности, действуют вплоть до их изменения, истечения сроков их действия или наступления иных обстоятельств, прекращающих их действие. Срок действия постановления о проектировании и строительстве истекал в мае 2006 года, однако оно неоднократно продлевалось, не смотря на то, что и Проектом Правил Землепользования и Застройки, который был разработан на основе этого генерального плана и прошел общественные слушания летом 2006 года, предлагалось сохранить здесь территориальную зону «ТР2». Для территории квартала в соответствии с законом Санкт-Петербурга № 778-116 от 30.12.2003 «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» для территории этого квартала был разработан и утвержден приказом КГА № 564 от 27.03.2007 Временный регламент застройки (ВРЗ-1645), который устанавливал для территории сада территориальную зону «ТР2» – «Зону зеленых насаждений общего и ограниченного пользования» с разрешенными видами использования: парк, сад, сквер. Сад сохранялся неприкосновенным до зимы 2006-2007 годов. В апреле 2007 года застройщик получил градостроительный план земельного участка, которого (земельного участка), если верить государственному кадастру недвижимости, не существует до сих пор. Градостроительный план представляет собой парадоксальный документ, так как в нем в полном соответствии с действовавшими на тот момент документами в пункте 2 указаны виды разрешенного использования – парк, сад, сквер. Но в пункте 3 разрешено строительство многоквартирного дома. Это при том, что в соответствии со статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации и инструкцией «О порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка», утвержденной приказом Министерства Регионального развития Российской Федерации № 93 от 11.08.2006 заполнение одновременно обоих разделов 2 и 3 не предусмотрено – в тех случаях, когда заполняется раздел 3, в разделе 2 указывается, что «заполнение не требуется», и наоборот.
Следует добавить, что отсутствует и проект планировки и межевания территории, хотя и он, если верить нормативным актам как федерального, так и петербургского уровня необходим для подготовки и утверждения градостроительного плана. Впрочем, такой проект разрабатывался, но не дошел до утверждения. И в нем предусматривалось сохранение сада. Тем временем, законом Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях общего пользования» от 8 октября 2007 года территория этого сада получила статус объекта зеленых насаждений общего пользования (ЗНОП), защищаемого законом от застройки. Это не остановило стройку. Лишь в апреле 2008 года под влиянием факта исчезновения сада и фактически уже построенного дома новая редакция Генерального плана, а вслед за ней в феврале 2009 года и новая редакция Правил землепользования и застройки распространили на территорию сада ту же функциональную и территориальную зоны, что и на всю остальную территорию квартала – жилую. Но статус ЗНОП с участка бывшего сада не снят и в самом конце 2009 года. Только к декабрю 2009 года подготовлен проектный пакет поправок к этому закону, в котором предложено эту территорию лишить статуса ЗНОП.
Также нет земельного участка, находящегося на кадастровом учете, на который еще в апреле 2007 года был выдан градостроительный план земельного участка. Однако в один из майских дней 2009 года здание было достроено и введено в эксплуатацию. Следует добавить, что этот пример специально выбран в качестве иллюстрации к данному повествованию, так как является самым рядовым, ничем особенно не отличающимся от массы прочих дел большой петербургской стройки.
Промежуточные выводы
Приведенный анализ демонстрирует, что никакой последовательности и стадийности в принятии градостроительных решений в Санкт-Петербурге не существует. Вся цепь логики и последовательности градостроительной деятельности, предписанных законом и технологией, в Петербурге разорвана на отдельные звенья. Эти звенья существуют и развиваются сами по себе в параллельных друг другу мирах, никак между собой не пересекаясь, не взаимодействуя, не влияя друг на друга, не соответствуя друг другу. Одни из них имеют для кого-то практический смысл – например, наличие градостроительных планов открывает возможность получения разрешения на строительство. Другие (такие как проекты планировки и межевания) лишены возможности иметь какой-либо смысл – разрабатываются в лучшем случае из любви к искусству, но радикально чаще - ради имитации деятельности, предписанной формальными требованиями закона. И труд над ними – все равно, что работа мотора, от которого отсоединили привод к станку.
В случае если какая-либо последовательность в принятии решений и обнаруживается, то чаще в качестве зеркального отражения всему тому, что требует закон, здравый смысл, элементарная логика и веками вырабатывавшаяся технология градостроительного проектирования. Например, в составе проекта планировки 2009 года красная линия, установленная за 40 лет до этого, корректируется с целью приведения ее в соответствие с границами земельного участка, прошедшего межевание и кадастровый учет, например, в 2007 году, при котором со всей возможной небрежностью и халатностью отнеслись тому, чтобы учесть красную линию. Это происходит в громадном числе случаев реального проектирования даже при том, что практически во всех них никаких физических причин, мешающих не красную линию привести в соответствие с границами земельного участка, а наоборот – границы участка красной линии, не существует. Или из ничего, просто из неразграниченной земли, в соответствии с порядком, установленным постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 405 от 16.03.2004 г. или № 841 от 04.06.2006 г. формируется земельный участок, который после межевания и кадастрового учета на торгах продается в аренду, условием которой является разработка документации по планировке, в том числе проекта межевания, итогом чего и должен был бы стать факт наличия или отсутствия этого земельного участка. Или без разрешения на строительство строится высотный многоквартирный комплекс. Такое случается с каждой третьей стройкой. Когда он практически уже достроен, проект этого комплекса проходит государственную экспертизу Тем временем для территории, на которой он построен, разрабатывается градостроительный регламент. После этого (так как объект построен в непосредственной близости комплекса объектов культурного наследия федерального значения, и навис над ним как Арарат над Ереваном) заказывается и проводится историко-культурная экспертиза (для того, чтобы проверить, не нарушает ли уже принятый градостроительный регламент законодательство об объектах культурного наследия, а вовсе не для того, чтобы создать основу для разработки этого регламента), и застройщику выдается разрешение на строительство. Тот достраивает свой комплекс, несмотря на заявление федерального органа - Росохранкультуры - о несоответствии историко-культурной экспертизы требованиям, которые предъявляются к этому документу. А тем временем параллельно всем этим события продолжается разработка проекта планировки и межевания окружающей территории (комплекс «Империал», Киевская улица, 3).
Но во множестве иных случаев не обнаруживается и такой взаимосвязи. Например, проект здания Товарно-Фондовой биржи по адресу 26-я линия В.О., д. 15, по поводу которого в мае 2008 года разгорелся скандал из-за того, что здание «влезло» в панораму Стрелки Васильевского острова, был разработан, согласован, неоднократно пересогласован и получил положительное заключение государственной экспертизы, не смотря на то, в нем проигнорирован Временный регламент застройки (ВРЗ-1180), утвержденный приказом КГА № 1250 от 03.08.2005, в том числе по показателям высотности и максимальному проценту застройки и коэффициенту использования территории. Но мало этого, здание построено с существенными отступлениями от этого согласованного проекта – на 2 этажа в