Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность и интенсификация обменов студентами, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений.
К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования.
Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами.
Примером последних может служить Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.). В ст. 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии реализации этого права. Другой пример - Конвенция о правах ребенка (принята 20 ноября 1989 г. Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН). Ряд статей этой Конвенции (например, ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) также затрагивают сферу образования.
Отдельные нормы могут содержаться не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних можно выделить:
- международно-правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т.д;
- так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО;
Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования (заключено в Риме 10 февраля 1998 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры (заключено в Москве 15 февраля 1994 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области высшего образования (заключено в Ташкенте 27 июля 1995 г.) и др.
На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы, протоколы и др.
В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования (например, Программа сотрудничества в области культуры, образования и науки между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Македония на 2004 - 2006 годы (принята в Москве 16 октября 2003 г.)).
Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне: Протокол между Министерством образования Российской Федерации и Министерством образования и исследований Румынии о сотрудничестве и обменах в области образования на 2002/2003 и 2003/2004 учебные годы (подписан в Бухаресте 27 марта 2003 г.), Соглашение между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования (заключено в Москве 8 октября 1996 г.) и др.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Этот законодательный акт применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.).
Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к международным договорам, полностью урегулированы этим законом, поэтому он должен применяться в единстве с двумя Венскими конвенциями о праве международных договоров (одна из них - Конвенция 1969 г. - касается договоров с участием государств, другая - Конвенция 1986 г. - договоров с участием государств и международных организаций) и нормами международного обычного права, которые регулируют вопросы, не нашедшие разрешения в положениях упомянутых Венских конвенций.
Заключение
Проанализировав систему нормативно-правовых актов в сфере регулирования высшего и послевузовского образования, можно сделать вывод, что на сегодняшний день сформирована обширная нормативно-правовая база в данной области. Однако многие вопросы так и остаются нерешенными, в частности одна из острейших задач по совершенствованию нормативно-правовой базы высшего образования состоит в необходимости скорейшего приведения внутреннего законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами международных договоров Российской Федерации. Значение указанной задачи заметно возросло в связи с вхождением России в Болонский процесс. Достаточно отметить, что действующее законодательство до сих пор не имплементировало основные понятия и термины Болонского процесса.
В активизировавшихся в последнее время дискуссиях о путях и формах систематизации российского образовательного законодательства предлагаются различные варианты - принятие Кодекса об образовании РФ, включение норм Закона о высшем образовании в действующий Закон РФ "Об образовании" и др. Вхождение России в Болонский процесс и необходимость имплементации соответствующих международно-правовых норм во внутреннее законодательство Российской Федерации позволяют по-новому взглянуть на будущее Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" как на своего рода адаптер российского законодательства к новым международно-правовым реалиям, обусловленным участием России в формировании единого европейского образовательного пространства.
4 Российские источники образовательного права
Образовательное право, его источники и принципы
Образование в нашей стране официально считается приоритетной сферой деятельности государства. Для правильного функционирования столь масштабного социального института необходимы эффективные инструменты регулирования и стимулирования.
Образовательное право - это совокупность юридических норм, контролирующих деятельность образовательных субъектов. Также в сфере его воздействия находится процесс воспитания молодого поколения. В частности, образовательное право действует по трем крупным направлениям:
1. Оно выступает арбитром между субъектами образовательной деятельности в вопросах признания того или иного образовательного института в международных масштабах (право человека на образование, законность международного сотрудничества учебных заведений и т.д.).
2. Регулирование отношений между учебными учреждениями и государственными органами (аттестация, аккредитация, создание, лицензирование и проведение иных необходимых процедур). 3. Образовательное право устанавливает порядок отношений между образовательными учреждениями и учащимися или их родителями. Сюда относятся правила поступления в учебные заведения, перечень направлений образовательных программ, содержание итоговых экзаменов и т.д. Источники образовательного права - это международные и российские правовые законы, нормы и акты, регулирующие сферу образования.
К международным источникам права относят Конвенцию о правах ребенка (ст. 28), Декларацию прав человека (ст. 26), Конвенцию по борьбе с дискриминацией в образовании (ст. 1) и иные международные соглашения.
К российским законодательным актам, регулирующим государственную политику в области образования, относят Закон РФ «Об образовании» (1992) и Федеральный закон «О вузовском и послевузовском профессиональном образовании» (1996).
Кроме двух базовых законов, существуют также:
1. Профильные «сегментарные» законы, относящиеся к определенной сфере образования.
2. Непрофильные, содержащие в себе правовые нормы и регулирующие акты. К ним относят:
1) указы Президента РФ;
2) постановления Правительства, затрагивающие ту или иную проблему в сфере образовательной деятельности;
3) иные нормативные акты, принятые в субъектах РФ, обладающих частичной самостоятельностью. Принятые нормы не должны противоречить основным федеральным законам.
Образовательное право гарантирует получение населением качественных знаний, соответствующих международным стандартам. Кроме того, в процессе обучения должен быть соблюден ряд требований. В связи с этим официально выделяют следующие принципы образовательного права в России:
1. Гуманистический характер образования, защита жизни и здоровья, признание права человека на свободу самореализации, развитие личности, творческих способностей.
2. Воспитание в обучающемся трудолюбия, храбрости, уважения к окружающим, любви к природе, к семье, к Родине.
3. Соблюдение единого культурного и образовательного стандарта, но вместе с тем сохранение национальных особенностей и поощрение региональных традиций.
4. Общедоступность и качественность образования, а также его адаптивность.
5. Светский характер.
6. Свобода и плюрализм.
7. Демократичность управления деятельностью образовательных учреждений, их автономность.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА
Отрасль права как самостоятельное системное образование помимо основных классификационных оснований - предмета, метода правового регулирования, системы институтов - характеризуется и некоторыми дополнительными признаками. Кроме наличия общих принципов права, наличия отдельного самостоятельного института, закрепляющего отраслевые принципы, для отрасли необходим достаточно развитый массив законов и иных нормативно-правовых актов. Каждая сформировавшаяся отрасль права имеет развитую систему источников, обеспечивающих полное и последовательное регулирование всех отношений, образующих содержание предмета этой отрасли.
Совокупность действующих источников образовательного права достаточно велика. В сфере образования по самым скромным оценкам насчитывается более двадцати тысяч нормативно-правовых актов и нормативных договоров. Только на федеральном уровне за последние семь лет было принято более пятисот нормативно-правовых актов в форме федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и нормативных актов Минобрнауки России.
Существующий массив норм, правил, положений, определяющих поведение участников образовательной сферы, представляет собой определенную систему, которая в силу специфических особенностей самого образования, отраженных в нормативных правовых актах об образовании, имеет многоуровневую структуру.
Нормы образовательного права выражаются, закрепляются в разного рода правовых источниках. Под источниками права российские правоведы понимают письменные документы, при помощи которых правотворческие органы объективируют, закрепляют свое решение о создании норм права (изменении действующих норм, признании их утратившими силу) и доводят свою волю до всех заинтересованных лиц. В числе основных источников права признаются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, нормативные договоры и правовые обычаи.
Применительно к Российской Федерации как федеративному государству можно говорит о нескольких критериях дифференциации образовательного законодательства.
По юридической силе, характеризующей место и роль нормативно-правового акта в иерархии отраслевого законодательства, выделяются:
а) федеральные законы;
б) законы субъектов Российской Федерации;
в) подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти;
г) подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
д) нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам образования.
Нижнюю ступень в этой пирамиде занимают локальные акты образовательных учреждений, входящие в общий нормативно-правовой образовательный массив.
По критерию образовательно-правовой компетенции выделяются несколько уровней такой компетенции, отражающейся в соответствующих нормативно-правовых актах:
а) конституционная компетенция;
б) федеральная компетенция;
в) региональная компетенция (включающая компетенцию субъектов РФ и органов местного самоуправления);
д) компетенция образовательных учреждений.
Так, вопросы образования, как показывает анализ пункта «е» части 1 ст. 72 Конституции РФ, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Что же касается местного самоуправления, то вопросы образования, находящиеся в их ведении, определяются уже законодательством РФ и субъектов РФ. В частности, Законом РФ «Об образовании» в статьях с 28-ой по 32-ю такая законодательная граница управленческой компетентности, включающая в себя и компетентность по изданию нормативно-правовых актов по вопросам образования, между этими тремя субъектами управления образованием, а также компетенция образовательных учреждений, проведена достаточно отчетливо.
Систему нормативно-правовых актов возможно разбить и на следующие уровни. К первому уровню можно отнести Конституцию РФ, Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», иные федеральные законы, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование образовательной деятельности в целом, а не только собственно педагогических отношений по поводу обучения и воспитания. Сюда же следует отнести и постановления Конституционного суда РФ, признающие несоответствующими Конституции отдельные нормы законодательства об образовании и потому недействительными.
Ко второму уровню относятся указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации по вопросам образования.
Третий уровень составляют правовые акты федеральных органов управления образованием, в первую очередь Министерства образования и науки РФ.
Четвертый уровень включает нормативные правовые акты, в частности законы об образовании субъектов Российской Федерации.
Пятый уровень определяют нормативные акты органов местного самоуправления, принимаемые в пределах полномочий, установленных законодательством, в частности Законом «Об образовании».
К шестому уровню следует отнести устав образовательной организации и иные ее локальные акты, принимаемые по вопросам, входящим в ее компетенцию.
Седьмой уровень регулирования образуют педагогические нормы, возникающие из самой специфики образовательного процесса: они могут быть общими и особенными (для определенного уровня).
Нормы образовательного права образуют систему блоков правового регулирования нормативный правовой (законодательный) блок, уставный блок (локальных нормативных актов), блок профессиональных норм и так называемого педагогического обыкновения (педагогических норм).
Существующую в настоящий момент систему источников права, которыми регулируются отношения в области образования, можно разбить и на два уровня нормативно-правового регулирования: «внутренние», то есть внутригосударственные, российские нормативные правовые акты, и «внешние», международно-правовые акты.
Проблеме соотношения юридической силы «внутренних» и «внешних» источников образовательного права посвящен пункт 2 статьи 1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В нем законодатель воспроизводит конституционную норму, устанавливающую примат (приоритет) международных договоров Российской Федерации по сравнению с внутренним законодательством. Имеется в виду ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Однако следует заметить, что в упомянутой норме федерального закона речь идет только о международных договорах Российской Федерации, в то время как Конституция РФ устанавливает приоритет не только международных договоров, но и общепризнанных норм и принципов международного права.
Соблюдение норм международного права в сфере образовательных отношений и юридические гарантии исполнения предписаний международных договоров становятся актуальным и важным вопросом современной России.
Источники образовательного права разбивают также на две группы в зависимости от предмета регулирования. Если с профильными законами более или менее ясно, то многочисленные «непрофильные» законы с известной долей условности объединяют в следующие группы:
а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации высшего и послевузовского образования в Российской Федерации. К этой группе относятся, например, Закон РСФСР от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; ФЗ от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; ФЗ от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; ФЗ от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»; ФЗ от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»;
б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение - ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; военное образование и военная подготовка - ФЗ от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», ФЗ от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», ФЗ от 06.02.1997 № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»; экологическое образование - ФЗ от 10.01.2002 № 7 - ФЗ «Об охране окружающей среды»; спортивная подготовка - ФЗ от 29.04.1999 № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; религиозное образование - ФЗ от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - ФЗ от 17.07.1999 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08.01.1997 № 1-ФЗ; подготовка кадров для таможенных органов - ФЗ от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.);
в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», ФЗ от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», ФЗ от 25.07.2002 № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» и др.);
г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения участников образовательных правоотношений (например, ФЗ от 07.08.2000 № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ);
д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, ФЗ от 03.11. 2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и др.).
Фактически правовое регулирование сферы образования на федеральном уровне осуществляется на основе всего двух законодательных актов – Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Это красноречиво свидетельствует о низком удельном весе профильных законодательных актов, регулирующих вопросы сферы образования на федеральном уровне.
Аналогичная ситуация сложилась на региональном уровне, где в настоящее время свое конституционное право на регулирование сферы образования активно реализует подавляющее большинство субъектов Федерации.
Во многих регионах (преимущественно в республиках) были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании». Назначение таких законов состоит в том, чтобы на уровне субъекта Федерации обеспечить законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта. В то же время далеко не все субъекты РФ приняли свои законы об образовании. В таких регионах вопросы образования регулируются только на основании федеральных законодательных актов, нормы которых имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Не вполне однозначную роль в системе законодательства об образовании играют нормативные указы Президента РФ. Эти правовые акты обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ). Но они обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4). Основанием для издания нормативного указа является не закон, а скорее его отсутствие, поэтому на указы не распространяется общее правило издания подзаконных актов – «на основе и во исполнение закона». Более того, сами указы являются основанием для издания нормативных правовых актов. Поэтому, согласно замечанию Л.А. Окунькова, «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента».
Основная функция нормативных указов Президента РФ заключается в том, чтобы оперативно обеспечить правовое регулирование наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами. В сфере образования (в силу отсутствия правовых механизмов и преимущественно декларативного характера норм Закона, предусматривающих государственные гарантии образовательных прав граждан) к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки, а также социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников.
Хотя эти указы не содержат прямой отсылки к соответствующим положениям Закона, все они призваны наполнить конкретным правовым содержанием государственную гарантию, предусматривающую обеспечение гражданам «соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п. 2 ст. 5 Закона). То есть, не имея прямой связи с Законом РФ «Об образовании», перечисленные указы принимаются в развитие конкретного положения этого Закона, тем самым, дополняют Закон и обеспечивают его реализацию, и в этом смысле могут считаться подзаконными.
В структурном отношении постановления Правительства РФ представляют собой ту правовую ступень, с которой «фактически начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней». Следуя этой логике, нормы постановлений Правительства должны получить развитие в подзаконных актах, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Подзаконный характер нормативных ведомственных актов проявляется в том, что они издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. То есть, подобно актам Правительства РФ, они принимаются в развитие норм законов, а также нормативных актов Президента РФ и должны «служить инструментом раскрытия их смысла», способствовать их реализации. Но в отличие от правительственных актов они направлены на регулирование более узких вопросов, что подчеркивает их предметно-специализированный характер как актов, издаваемых органами специальной компетенции.
В настоящее время ведомственные акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки РФ, а также находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и Федеральным агентством по образованию, компетенция которых определяется соответствующими Положениями. Однако массив ведомственных актов по вопросам образования включает также действующие акты, изданные федеральными государственными органами исполнительной власти (Министерством образования РФ, Государственным комитетом по высшему образованию РФ, Министерством общего и профессионального образования РФ) в период с 1993 по 2004 гг. и обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования, а также осуществлявшими свою деятельность на основании соответствующих Положений.
Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа в полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов. Приказы в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента и постановлений Правительства, а также решений коллегии Министерства образования и науки РФ.
Во многих субъектах принимаются специальные законы, направленные на регулирование финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Федерации, а также законы, устанавливающие специфику труда в образовательной сфере. Таков, например, Закон Новосибирской области от 16 июля 2005 г. № 308-03 «О регулировании отношений в сфере образования на территории Новосибирской области» (с изм. и доп. от 11 декабря 2004 г., 9 декабря 2005 г., 17 июля, 17 ноября 2006 г.). Пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, как общих, так и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате преобладает «подзаконное» регулирование.
На федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона законодательство РФ в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», а также Федерального закона, дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом».
Своеобразным источником регулирования образовательных отношений является договор. В сфере образовательного права наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договоров:
· соглашения, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
· договор учредителей о создании образовательного учреждения;
· договор, заключаемый между учредителем и образовательным учреждением;
· коллективный договор между работодателями и работниками, принимаемый в целях регулирования социально-трудовых отношений в образовательном учреждении.
В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъектов Российской Федерации, равно как и наоборот, передачи части вопросов, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы по вопросам перераспределения полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами. В отдельных случаях принимаются и специальные договора или соглашения.
В настоящее время практика заключения подобных соглашений признана недостаточно совершенной и ведется активный поиск более эффективных путей и способов распределения предметов ведения Федерации и ее субъектов.
Нормативный договор является основной формой конституирования образовательного учреждения. Первый этап на пути его создания - заключение договора между его учредителями о правах и обязанностях учредителей между собой и по отношению к создаваемому образовательному учреждению, а также порядок и основания прекращения деятельности этого учреждения. Такой договор устанавливает общеобязательные правила поведения для учредителей, других лиц и выступает одним из наиболее распространенных локальных источников образовательного права.
Другим локальным источником образовательного права является договор между учредителем и образовательным учреждением, который определяет основные права и обязанности последнего, основные направления деятельности, порядок оплаты труда работников образовательного учреждения, предоставления им льгот и иных форм социальной защиты, порядок использования имущества, передаваемого учредителем образовательному учреждению и другие вопросы. Очень часто, когда такой договор просто отсутствует или в нем не урегулирован вопрос финансовой ответственности учредителя.
Коллективные договоры заключаются между руководителем (работодателем) и трудовым коллективом образовательного учреждения с целью урегулирования социально-трудовых отношений. Чаще всего в коллективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оплаты труда, размеров премий и иных выплат, предоставляемых из фондов образовательного учреждения, добровольного и обязательного медицинского страхования, льгот для отдельных категорий трудового коллектива образовательного учреждения и др. Заключенные и вступившие в силу коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, виновным в неисполнении норм коллективного договора, применяются меры государственного принуждения в том же порядке, что и за нарушения норм права, установленных законами и иными нормативно-правовыми актами.
Не признаются источниками права акты органов исполнительной власти, которыми
· доводятся до сведения подчиненных им органов, учреждений и предприятий нормативные акты, принятые вышестоящими органами: федеральные законы, указы Президента РФ, Правительства РФ и др. В настоящее время, когда все нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в источниках официального опубликования, когда существует электронные носители и распространители (например, система «Гарант») - необходимость в издании подобных актов отпадает.
· правовые акты, принимаемые органами государственной власти с целью разъяснения действующих нормативно-правовых актов. Они не содержат новых оригинальных норм и составляют особую систему актов нормативного толкования, которые имеют общеобязательное значение, но не могут применяться самостоятельно, без акта, положения которого они разъясняют (постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, разъясняющие судам, как нужно понимать и применять ту или иную норму федеральных законов).
· акты, содержащие оригинальные нормы права, но принятые некомпетентным органом государственной власти.
· акты, содержащие нормы права, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и иным актам вышестоящих органов.
Однако, в системе образовательного права сложилась практика отношения к данным актам, как безусловно имеющим нормативно-правовое регулирование.
Конечно, система действующих источников образовательного права, далека от идеального состояния и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Множественность органов и организаций, правомочных осуществлять нормативно-правовое регулирование образовательных отношений, неизбежно создает дополнительные препятствия на пути создания полной и логически последовательной системы норм права.
Беспокойство вызывают три существенных недостатка системы источников права:
· наличие противоречий между нормами федерального законодательства и нормами законов субъектов Российской Федерации;
· пробельность федерального законодательства;
· декларативность значительной части норм образовательного права.
Обилие источников права по вопросам образования убедительно свидетельствует о том, что образовательное право в полной мере обладает и четвертым признаком отрасли права – наличием развитой системы источников. Не всякая традиционная отрасль российского права может «похвастаться» подобной совокупностью источников права. Поэтому задача ученых-юристов видится в том, чтобы по достоинству оценить этот факт и внести соответствующие коррективы в свои представления об образовательном праве.