По учебнику Авакьяна. Без доп. НПА!
Опрос (консультативный референдум)
§ 5. Опрос (консультативный референдум)
Опрос как институт непосредственной демократии — это выявление мнения народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования. Опрос посредством голосования называют также консультативным референдумом.
Выявленное при опросе (консультативном референдуме) мнение народа, населения есть его воля, волеизъявление, в этом плане это тоже форма непосредственного народовластия. Но специфика опроса (консультативного референдума) состоит в том, что позиция, получившая поддержку большинства участников голосования, оформляется, развивается в нормативном правовом акте компетентного органа государства или органа местного самоуправления.
Опрос в гораздо большей мере, чем императивный референдум, свидетельствует о желании властей посоветоваться с народом, населением, узнать его мнение по наболевшему вопросу.
Следует различать опросы, проводимые в виде голосования населения, и социологические опросы. Последние практикуются в различных вариантах — вопросы на улицах, площадях, по месту жительства и работы граждан, по телефону, анкетирование (т.е. письменное заполнение анкет с вопросами). Однако все это существенно отличается от того, что мы понимаем под опросом народа, населения, проводимым в форме голосования.
С организационной точки зрения, опрос народа, населения как всеобщее голосование проводится как общегосударственное (общетерриториальное) мероприятие по решению органа государстенной власти или органа местного самоуправления. Выявление общественного мнения посредством вопросов и анкет организуется различными службами общественного мнения, институтами, фондами, исследовательскими центрами, средствами массовой информации и т.п. Это может быть их собственная инициатива, но могут быть и заказы органов государственной власти или местного самоуправления.
Отсюда — следующий важный фактор. Опрос народа в форме голосования нацелен на сплошное участие граждан — они могут прийти в определенное место, найти себя в списке, получить бюллетень и заполнением его определить свою позицию. При выявлении общественного мнения имеет место, конечно, выборочный охват так называемых респондентов (участников опроса, анкетирования), т.е. в данном случае участвует в опросе небольшая часть населения, на основе мнений которой делаются обобщенные прогнозы о том, к чему склоняется большинство.
Соответственно при опросе в форме голосования воля большинства, поддержавшего какой-то вариант решения, выявляется однозначно. При выявлении же общественного мнения посредством «живых» опросов и анкет всегда есть доля условности, коэффициент случайности.
Надо учитывать и психологический фактор: пришедший на голосование при опросе народа осознает, что он участвует именно в формировании общей воли, что от его голоса зависит в определенной мере будущее решение государственного органа или органа местного самоуправления. Люди, отвечающие на вопросы на улице, заполняющие анкеты, такого чувства не имеют. Кроме того, при опросе в форме голосования есть общественный контроль, не позволяющий подтасовать результаты. При ответах на вопросы или заполнении анкет последующее суммирование результатов зачастую покрыто мраком, не случайно накануне одних и тех же событий различные службы общественного мнения сообщают неоднозначные данные о настроении граждан.
Поэтому принципиальное значение имеет официальность результата. Если проводится опрос в форме голосования, поддержанный на нем вариант решения и имеет обязательное значение в том плане, что подлежит учету и реализации соответствующими органами власти. Что же касается итогов анкетирования, уличных опросов и т.п., они есть лишь повод к раздумьям, и не более того. К тому же учреждения, проводящие такие опросы и анкетрирования, не всегда беспристрастны. Они могут работать на заказ, так формулировать вопросы, чтобы получить желаемые ответы. Нередко респондентами подбираются представители тех групп общества, от которых скорее можно ожидать заведомо определенных (и желаемых) ответов. При проведении голосования также не исключено, что придут и выразят свое отношение сторонники одного варианта решения. Однако никто не мешает сторонникам другого мнения сказать свое слово при голосовании.
Опросы (консультативные референдумы) могли бы быть полезны тогда, когда желательно узнать мнение населения какой-то территории по планируемым вариантам ее промышленного использования либо жилищной застройки.
Всенародные обсуждения
§ 6. Всенародные обсуждения
Этот институт непосредственной демократии в полном его виде должен быть назван так: обсуждение народом (населением) проектов законов, важных вопросов государственной, общественной жизни.
Смысл института всенародных (народных) обсуждений состоит в том, что какой-то важный вопрос, волнующий государство и (или) общество, проект закона, политического документа выносятся на обсуждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути проблемы, в целом отношение к ней. Ожидаются предложения от граждан, их групп, трудовых коллективов, общественных объединений, от государственных органов, органов местного самоуправления по вопросу в целом, концепции документа, его отдельным положениям, статьям.
Участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов законов, иных документов может быть коллективным и (или) индивидуальным.
При коллективной форме проводятся собрания, заседания, иные формы совместного обсуждения проблемы по месту работы или жительства граждан, в общественных объединениях, клубах и иных общественных местах. Участники высказывают свои суждения, вносят предложения, которые обобщаются и от имени всех участников обсуждения направляются в орган, занимающийся соответствующим вопросом или проектом, его комиссию, в обозначенные органом средства массовой информации или органы местного самоуправления. Если участники не приходят к единым позициям, могут быть направлены все оценки и предложения, высказанные во время дискуссии, с тем чтобы соответствующие органы имели представление о полной палитре суждений.
При индивидуальной форме каждый гражданин — если, конечно, хочет — продумывает свое отношение к проблеме, проекту документа. Он может письменно сообщить о своем одобрении или неодобрении предлагаемых решений, к этому вправе добавить свои предложения в обозначенные адреса. В принципе возможно и устное сообщение им своего мнения через приемную компетентного органа.
Члены рабочей комиссии, группы компетентного органа, сотрудники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на их основе готовят поправки, новые редакции сооветствующих положений, статей документов. Затем на заседании компетентного органа с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются окончательные тексты.
Таким образом, народные обсуждения имеют консультативное значение с точки зрения официального движения соответствующего документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллективным мнением и обязывает власти прислушаться к таким суждениям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументированным основаниям.
Из сказанного очевидно, что обсуждение — это как бы первый этап (предтеча) в рождении какого-то законодательного или политического решения, способствующий в определенной мере выявлению воли народа и ее учету в подготавливаемых проектах решений; вторым этапом будет принятие решения либо референдумом, либо компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.
Отношение к институту народных обсуждений в конституционной практике неоднозначное. В советский период имели место заорганизованность народных обсуждений, расчет на «всенародное одобрение» проектов решений. Однако эти обсуждения давали немало ценных предложений и идей. Качество документа, удачность концепций и решений все-таки были — в рамках официальной идеологии того времени — предметом оценки граждан.
В наши дни органы власти реже, но все-таки используют институт обсуждений, хотя и не в таких масштабах. Прежде всего имеют место публикации проектов важных документов — федеральных законов и федеральных программ в той или иной области. Например, в ходе подготовки проекта Конституции РФ в 1990—1993 гг. неоднократно помещались в газетах и издавались отдельными брошюрами как официальные, так и иные проекты.
Однако можно говорить о недооценке роли всенародных, народных обсуждений как института непосредственной демократии. Да и сам этот институт не отличается совершенством.
Коллективные обращения граждан по вопросам
общественного значения (петиции)
§ 8. Коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения
Специфической формой выражения общественного мнения являются коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. Этот институт в общем-то давно существует в конституционном праве нашей страны. В прежние годы из трех форм обращений граждан — жалобы, заявления и предложения — его в большей мере связывали с третьей формой. Считалось, что если жалобы и заявления больше отражают индивидуальный интерес граждан, то предложения отражают общественный интерес, желание человека как-то повлиять на положение дел, ликвидацию недостатков, от чего будет польза и ему лично, и окружающим гражданам, и обществу в целом. Предложения могут исходить от одного гражданина, но гораздо ощутимее становится коллективное обращение граждан по вопросу общественного значения. В последние годы такие обращения чаще стали именовать петициями, и конституционно-правовой институт с этим наименованием постепенно пробивает себе дорогу в законодательстве.
Суть коллективного обращения (петиции) состоит в следующем: некоторая часть граждан считает какую-то проблему весьма злободневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной компетентным органом государства или органом местного самоуправления либо решенной путем референдума. Граждане создают так называемую инициативную группу, которая регистрируется в установленном порядке и начинает сбор подписей за обращение к органу государства или органу местного самоуправления — чтобы он включил соответствующий вопрос в свою повестку дня и разрешил его, а если сочтет нужным, — назначил референдум. Получив коллективное обращение (петицию), компетентный орган рассматривает его и принимает решение по существу дела.
Итак, коллективное обращение (петицию) отличают от иного обращения три фактора:
проблема имеет общественное значение;
надо собрать не менее определенного числа подписей (оно устанавливается соответствующим нормативным правовым актом);
обращение (петиция) имеет обязывающее значение для соответствующего органа. Получив его, орган не может перепоручить вопрос иному органу, должностному лицу (по другим обращениям он вправе так поступить), должен включить вопрос в повестку дня своей работы, рассмотреть, принять решение или вынести вопрос на народное голосование.
Народная правотворческая инициатива
§ 9. Народная правотворческая инициатива
Отдельным институтом непосредственной демократии в ее консультативных формах является народная правотворческая инициатива. В определенной мере ее можно было бы считать разновидностью коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт по следующим причинам.
Во-первых, это предмет обращения. При просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет, скажем так, обычная проблема, и она может быть разрешена правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом — важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу).
Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.
В некоторых странах (например, в отдельных штатах США) используется институт принятия нормативных актов посредством народной инициативы: какой-то проект документа официально публикуется как законопроект, и начинается сбор подписей за него. Если необходимое число подписей получено, законопроект считается принятым как закон. Достаточно ясно, что в данном случае мы имеем дело с перерастанием одного института в другой. По существу народная инициатива уступает здесь место референдуму, хотя и проводимому в специфической форме. Основанием для такого вывода является то, что результат акции имеет не просто обязательный, но и окончательный характер — появляется правовой акт, принятый народом.