Во многих случаях принятие решений происходит в контексте одного из основных процессов государственного управления. К примерам относятся:
• процесс формирования политики и анализа государственных расходов (стратегический уровень»;
• бизнес-планирование, управление программами (программный уровень);
• управление службами и проектами (операционный/проектный уровень).
В определенной степени во всех этих процедурах принятия решений используются такие аналитические инструменты, как оценка инвестиций и оценка регулирующего воздействия (RIA). В большинстве руководств по процессам принятия государственных решений уже упоминается о рисках. Но эта сторона решений не всегда достаточно разработана и не основана на общей модели. Некоторые министерства и ведомства уже внедрили оценку риска во многие свои процессы планирования. Однако практика различна, и фактор риска не всегда достаточно учитывается с начальных этапов разработки стратегических вариантов политики и принятия политических решений.
Министерства и ведомства также должны более тщательно подходить к выявлению рисков и управлению рисками при разработке и реализации политики.
Хотя растет понимание необходимости учитывать риск при принятии решений, а в некоторых областях существуют обязательные процедуры, такие как оценка регулирующего воздействия, основные бизнес-процессы не всегда придают достаточный вес анализу рисков. Риск по-прежнему воспринимается как отдельная проблема. Члены ведомственных коллегий часто отмечают, что хотя по некоторым направлениям достигнут прогресс, тем не менее, в «проектах управления переменами, при анализе инвестиций и обосновании проектов и программ учет рисков осуществляется лишь время от времени», а «в области политики часто не носит систематического характера, а порой и не упоминается». Учет и анализ риска «должен стать ключевым компонентом процесса формирования политики, чтобы служить
совершенствованию этого процесса», и риск должен упоминаться явным образом.
«Риск, безусловно, неявно учитывается во многих процедурах, но в этом случае невозможно проводить анализ или сравнение, чтобы установить единство подхода». В этой связи возникают следующие основные моменты, требующие внимания:
• раннее выявление и оценка рисков на этапах выбора стратегических вариантов и разработки политики;
• более широкая сфера оценки риска, включающая такие «не поддающиеся точной оценке » области, как восприятие риска обществом и мнение заинтересованных сторон;
• стабильность внешней обстановки и политический риск, наряду с рисками, более поддающимися количественному выражению (финансовыми и экономическими), и наличие актуальной информации;
• постоянная переоценка риска и возможностей.
Отсутствие явного упоминания о рисках и управлении ими продолжает вызывать серьезную озабоченность. Это противоречит принципу подотчетности, поскольку часто не остается какого-либо поддающегося проверке свидетельства того, что риск вообще рассматривался и был учтен, а значит, не представляется возможным постоянно проверять и анализировать суждения в отношении риска. Это неизбежно создает трудности для министерств, когда они отчитываются перед PAC. Сам Комитет отмечал это в нескольких своих докладах, и не исключено, что именно этот фактор сдерживает инновации и улучшение работы служб, поскольку подрывает веру в то, что новаторские подходы поддаются эффективному управлению.
Разработано несколько аналитических инструментов, в которые «встроен» элемент управления рисками: в рамках оценки регулирующего воздействия (RIA) требуется, чтобы в предложениях по регулированию были учтены риски; министерствами разработаны и опубликованы концептуальные основы управления рисками как попытка внедрения комплексного подхода, а необходимость подачи отчетов о внутреннем контроле (SIC), которые впервые будут подготовлены за 2001/02 гг., еще более подстегивает этот процесс. Кроме того, Казначейство в настоящее время предпринимает действия по оценке достигнутого прогресса со времени прошлой проверки Счетной палаты (NAO), оценивая эффективность уже проделанной работы и отмечая те области, где требуется дополнительная поддержка и руководство.
Барьеры, которые предстоит преодолеть при создании системы оценки риска Главными барьерами, мешающими эффективной оценке риска при принятии решений, являются следующие:
• отсутствие планирования – часто решения приходится принимать в спешке, а оценка риска была бы неполной и неточной при отсутствии готовой информации и невозможности предвидеть, какие проблемы могут возникнуть;
• ограниченность ресурсов – планирование рекомендуется проводить на основе оптимальных допущений;
• короткие периоды планирования – по традиции министры больше внимания уделяют официальным заявлениям, чем долгосрочной реализации программ и оказанию услуг, в процессе которых можно было бы понять существующие риски (хотя сейчас ситуация меняется, поскольку все больший акцент делается на практической работе);
• недостаток высококачественной актуальной информации;
• недостаток у ведомства квалифицированных кадров, опыта и инструментария;
• трудность точной оценки рисков и возможностей и достижения разумного баланса между ними, а также взвешивания, к примеру, финансовых и других видов рисков;
• боязнь неудачи, препятствующая инновациям;
• в некоторых случаях – политический дискомфорт в связи с необходимость открытого признания риска.
Многие из этих факторов, действуя в сочетании, приводят к отсутствию достаточного
спроса на оценку риска. Эти барьеры необходимо преодолеть, действуя практическими методами. Они демонстрируют необходимость обеспечить адекватную и актуальную оценку рисков и сформировать справочную базу данных, чтобы принимающие решения руководители и их консультанты имели в своем распоряжении все необходимое, а также создать стимулы и организационную культуру, которая поддерживает хорошо продуманный риск.
Еще один способ обеспечить наличие нужной информации в нужное время – это сделать анализ риска обязательной частью существующих процессов планирования и принятия рабочих решений. Это уже делают в некоторых странах, например, в Германии и Франции, где с 1997/98 гг. «руководители государственных служб должны включать компонент риск-менеджмента в стратегическое и операционное планирование, использовать активный подход и соответствующим образом формировать организационную культуру. Как часть деятельности по усилению ориентированности французского и немецкого правительства на результаты, Комиссия государственных служб в настоящее время разрабатывает концептуальную основу планирования, куда входят стратегии, возможности и управление рисками».
Для решения этой проблемы в Великобритании, предлагается ввести порядок, по которому в основе всех важных правительственных решений должна лежать систематическая оценка риска и возможностей. В целом мы рекомендуем проводить оценку рисков наряду с оценкой пользы и издержек, в связи со всеми основными рабочими процессами (включая анализ расходов, формирование политики, бизнес-планирование, управление проектами и программами, управление эффективностью работы и анализ инвестиций), где она на данный момент не проводится. В результате будет получен материал для регулярного рассмотрения рисков коллегиями министерств. Это соответствует инициативе SIC, которая уже ведет к тому, что коллегии или подчиненные им структуры должны будут регулярно рассматривать вопросы риска. (Министерство может назначить члена коллегии ответственным за адекватный учет рисков, а независимые члены коллегии будут играть важную роль оппонентов). К примеру, в штабе командования Министерства обороны Великобритании формируется порядок управления рисками, при котором вопросы
риска ежемесячно обсуждаются между членами коллегии, исполняющими функции сторонников риска и их оппонентов. Наряду с этим действует порядок проведения каждые шесть месяцев формального анализа зарегистрированных рисков с участием Комитета по аудиту под председательством независимого директора. Это становится общим подходом.
Исходя из этого опыта, мы рекомендуем регулярно рассматривать стратегические риски на уровне коллегий министерств и ведомств и Управляющей коллегии государственной службы (CSMB), когда это уместно. Ответственность за управление рисками и отчетность о рисках должны отражаться в отчетности о выполнении планов и задач. Независимые директоры должны играть важную роль, помогая выявлять стратегические риски и высказывая независимое мнение о существующем уровне риска и адекватности принимаемых мер в связи с этим рисками.
Формирование политики
Формирование политики – это процесс, с помощью которого государство транслирует свое политическое видение и приоритеты в программы и действия, призванные привести к конкретным результатам. Когда вопросы риска не рассматриваются явным образом при формировании политики и принятии решений, могут возникнуть серьезные проблемы, негативное воздействие которых испытает на себе население, а возможности принять риск и получить высокую отдачу будут упущены из-за неуверенности в способности государства справиться с возможными угрозами. Однако во многих областях в настоящее время отсутствует формальное и обязательное требование анализа рисков. Некоторые приоритетные направления политики реализуются без необходимого учета рисков, что часто приводит к чрезмерным затратам.
Иногда риск неизбежен. Жизнь по своей природе сложна и неупорядочена, и не существует магической формулы, благодаря которой формирование политики и проведение ее в жизнь стали бы полностью предсказуемы.
Однако более систематический подход к формированию политики помогает значительно снизить уровень неудач, которых можно избежать. Поэтому мы рекомендуем включать в процесс формирования политики относительно широкий и соответствующий уровню политики анализ риска, чтобы адекватно рассмотреть все аспекты политических предложений, прежде чем они станут основой для действий.
Государственные ведомства, ответственные за проведение реформы государственных служб, должны одновременно отвечать за улучшение реализации проектов и оказания услуг. Они сделают значительный шаг вперед в этом направлении, систематически оказывая поддержку ведомствам в осуществлении адекватного планирования, прежде чем о новой политике будет широко объявлено.
Кроме того, мы рекомендуем установить единое общее требование анализа рисков - возможно, в форме развернутого экспертного анализа (peer review), проводимого сотрудниками отдела оценки риска в каждом государственном ведомстве. Конкретный порядок проведения таких экспертных оценок должен дополнительно обсуждаться с Постоянными секретарями. Несколько ведомств уже позитивно отреагировали на этот принцип, но озабочены вопросом о том, какие дополнительные ресурсы им потребуются и как избежать дублирования других процедур (таких, как RIA – оценка регулирующего воздействия). В ЕС внутренняя экспертная оценка (peer review) была введена в 2004 г. и проводится на протяжении всего жизненного цикла проектов и программ. Такая проверка и одобрение необходимы каждый раз перед началом очередного этапа работы. Первая проверка (Gate Zero, нулевой уровень) – это стратегическая оценка с целью убедиться в целесообразности предлагаемых нововведений.
Мы предлагаем в ходе такой проверки рассмотреть, был ли выявлен и оценен риск всех предложенных вариантов политики; достаточно ли надежны план смягчения негативных последствий и план действий в случае непредвиденных обстоятельств, и убедиться, что все сделанные допущения анализируются и проверяются в контексте вероятных сценариев будущего развития событий. Эти компоненты могут быть включены в существующие процедуры оценки, если таковые имеются - например, в оценку регулирующего воздействия (RIA) и оценку инвестиций. Эти процедуры подлежат внешней проверке, и если предлагаемый компонент будет включен в их состав, исчезнет необходимость многократных экспертиз одного и того же предложения. Возможно также при проведении проверки «нулевого уровня» воспользоваться «Концептуальной основой оценки эффекта политики», разработанной в Великобритании Отделом оценки регулирующего воздействия (RIU), или «Комплексной методологией оценки политики», которая сейчас проходит экспериментальную проверку в Администрации Вице-премьера/Министерстве транспорта (ODPM/DfT) (благодаря чему есть возможность оценивать политику с точки зрения экономических, социальных и экологических воздействий и дистрибутивных категорий). В ходе этой детальной совместной процедуры оценки министры получают открытые и честные рекомендации относительно рисков, связанных с конкретными решениями, и в результате могут улучшить качество принимаемых решений и обеспечить разумный баланс между угрозами и возможностями в контексте приемлемости риска в данной области государственной политики.
Рис.1: Разработка и реализация политики – определение уровня риска с