Любой коллектив (а общество - наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества).
С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.
В результате в обществе возникают противоречия и конфликты, которые необходимо регулировать, иначе оно не сможет функционировать как целостный организм. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им.
Политическое управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего, право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики.
Суть функционирования политической системы - упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов).
Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления - регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много объединений и институтов, имеющих зачастую противоположные цели, и регулирование отношений осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами.
Задача конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий - развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем примененияпубличной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы.
Прежде всего, это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.
На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы - муниципальные образования. Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно призвано решать решает отличные от государственных органов задачи.
Таким образом, можно дать следующее определение: государственное и муниципальное управление - это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов местного самоуправления с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти.
В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) - путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.
Публичная власть в государственном и муниципальном управлении.
Публичное управление - это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов.
Власть возникает в коллективе, поскольку любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Это факт. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им.
Однако публичная власть возникает не во всяком коллективе, она возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями.
Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная - первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни.
Эти две разновидности публичной власти отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), обладают правом устанавливать общеобязательные для данного общества (муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом - коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) - государственным и муниципальным.
Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, а муниципальная имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.