Существующая система нормативно-правовых актов в любой правовой системе состоит из огромного количества актов, издаваемых различными государственными органами и в различные исторические периоды. Е.Н. Трубецкой справедливо отмечал, что «ввиду необозримого множества общественных потребностей каждое законодательство представляет такую же необозримую массу законов, возникших в разное время и по разным причинам поводам. Это обилие законов чрезвычайно затрудняет знакомство с ними, что, в свою очередь, затрудняет возможность применять их в жизнь. Для того чтобы облегчить как знакомство с законами, так и пользование ими, необходимо привести их в порядок, в известную систему» [537]. Действительно возникая в различное время, в силу различных потребностей и интересов многие акты начинают противоречить друг другу, не согласуются между собой, а иногда встречаются и много иных недостатков, например, содержаться недостаточно ясные, неточные формулировки, понятия и термины. Кроме того, качественное развитие общественных отношений приводит к тому, что старый нормативный акт, регулирующий данные отношения, теряет свою актуальность, т.е. становится неадекватным существующим общественным реалиям, а его нормативное воздействие, при этом, становится «тормозом» социального развития, искажает существующею практику взаимодействия и т.п. [538]. Поэтому для облегчения юридической практики проводятся упорядочение существующего нормативно-правового материала или иначе его систематизация, которая необходима для устранения пробелов, недостатков в действующем законодательстве, равно как и обновления, совершенствования и развития системы нормативно-правовых актов регулирующей различного рода общественные процесса.
Таким образом, под систематизацией нормативно-правовых актов понимают деятельность, направленную на их упорядочение, классификацию и приведение в единую, логически не противоречивую и внутренне согласованную систему, с целью совершенствования законодательства, придания ему стабильности и облегчения реализации нормативных актов.
В зависимости от целей систематизации законодательства (классификация, упорядочение или совершенствование актов), а также от методов и приемов осуществления последней выделяют три ее основных вида: инкорпорация, консолидация и кодификация. Рассмотрим каждый из них в отдельности.
Инкорпорация это относительно простой вид систематизации действующего законодательства, представляет собой внешнею систематическую обработку нормативно-правового материала, которая облегчает пользование нормативными актами, классифицирует их и располагает в систематическом порядке без изменения их содержания, переработки и редактирования. Целью и результатом внешней систематизации является формирование и публикация сборников и собраний, в которых без изменения текстуального содержания нормативных актов происходит их объединение (инкорпорация) по определенным критериям. Критерии такой группировки нормативно-правового материала могут быть различны: по временному критерию (год издания акта) формируются хронологические сборники; по тематическому критерию (предмет регулирования) издаются сборники по отраслям действующего законодательства (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, строительство и т.п.), по субъекту, издавшему нормативный акт (акты органов законодательной власти, исполнительной, судебной, акты Президента и Правительства и пр.) публикуются сборники нормативно-правовых актов того или иного органа власти.
В зависимости от субъектов осуществляющих инкорпорацию нормативно-правовых актов и ее правовыми последствиями инкорпорацию подразделяют на официальную и неофициальную.
Официальная инкорпорация это вид внешней систематизации нормативно-правовых актов осуществляемая уполномоченными на то органами государственной власти по утверждению унифицированных сборников и собраний инкорпорированных нормативно-правовых актов. Особенностью этих сборников и собраний является их официальный характер, предполагающий ссылку на них в ходе правотворческой и правоприменительной деятельности. Примером официальной инкорпорации может служить издание «Собрание законодательства Российской Федерации», в содержания которого входят конституционный законы, федеральные законы акты законодательной власти и иные подзаконные акты органов исполнительной власти, решения Конституционного суда по толкованию Конституции РФ.
Неофициальная инкорпорация – это также внешний вид систематизации нормативно-правовых актов по их упорядочению и классификации, осуществляемую различными институтами гражданского общества и частными лицами по своей инициативе и без санкции уполномоченных на то государственных органов. В основном это сборники нормативных материалов по различным отраслям законодательства, издаваемых для облегчения юридической практики, в научной деятельности и просвещения населения. В этом случае данные сборники не имеют официального характера, в связи с чем, ссылка на них в процессе правоприменительной и правотворческой практике, в ходе судебных заседания и т.д. не предполагается.
Следующий видом систематизации законодательства является его консолидация, т.е. объединение множества нормативно-правовых актов в единый укрупненный акт. Данный вид систематизации по справедливому замечанию многих исследователей и практиков не имеет самостоятельного значения, поскольку является промежуточным звеном (этапом) между инкорпорацией и кодификацией. Особенностью этого вида систематизации является то, что разрозненный нормативно-правовой материал не только объединяется по определенному критерию, но, что более важно, он излагается в логической последовательности, при этом устраняются повторы и противоречия, связанные с большим объемом нормативных актов существующих в тех или иных отраслях и сферах общественной жизнедеятельности. Тем не менее, данный вид систематизации не предполагает существенных изменений и редакций в правовом регулировании общественных отношений.
Таким образом, под консолидацией нормативно-правовых актов понимают такой вид их систематизации, при котором разрозненный нормативно-правовой материал логически объединяются в единый укрупненный акт, имеющий сводный характер. Сводный характер означает то, что консолидация объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие своего значения нормативные акты по определенным вопросам общественной жизни. Как правило, консолидация применяется в случаях подготовки нормативно-правового материала к кодификации, а также в случаях, когда отсутствует либо сама необходимость, либо возможность кодификации определенной сферы правой регламентации общественных отношений, однако, их систематизация крайне важна и необходима для юридической практики.
Кодификация является наиболее сложным и трудоемким видом систематизации права, при которой осуществляется как внешняя, так и внутренняя обработка нормативно-правового материала, т.е. в ходе кодификации претерпевает изменения, как внешняя форма нормативных актов, так и их текстуальное содержание. Кроме того, кодификация представляет собой в полном смысле этого слова формирование законодательного акта, т.е. является видом законотворческой деятельности. Однако в отличие от принятия новых законодательных актов по тем или иным вопросам общественной жизни, кодификация приводит в согласие, устраняет противоречия и приводит к однородным началам уже существующее, действующее законодательство. Поэтому под кодификацией понимают вид систематизации законодательства, при котором осуществляется коренная и всесторонняя качественная переработка действующего законодательства путем создания и принятия нового, единого и логически цельного нормативно-правового акта.
Важно отметить, что в отличие от инкорпорации при кодификации в качестве основы (критерия) систематизации берется не произвольный критерий, а законодателем (кодификатором) определяется четко классификационные основы, связанные с предметом регулирования той или иной сферу общественной жизни. В зависимости от целей и назначения кодификации выделяют:
· всеобщая кодификация – это создание сводных кодификационных актов по основным отраслям законодательства;
· комплексная кодификация – это объединение различных отраслей права, регулирующих крупные сферы однородных общественных отношений;
· отраслевая кодификация – это систематизация нормативных актов отдельных отраслей права;
· специальная кодификация – это объединение норм определенного юридического института либо нескольких правовых институтов.
Наиболее распространенным видом кодифицированных актов являются кодексы. Кодекс – это нормативно-правовой акт (закон), сводного характера, объединяющий систему правовых предписаний, регулирующих определенный вид общественных отношений. Например, Гражданский Кодекс – регулирующий имущественные и неимущественные отношения, Трудовой Кодекс – регламентирующий отношения между работником и работодателем, Семейный Кодекс – упорядочивающий брачно-семейные отношения и т.д. Внутреннее содержание кодекса имеет строгую логическую последовательность, каждая статья этого единого нормативно-правового акта относительно самостоятельна и в тоже время является составной частью (элементом) кодекса.
При формировании кодекса, в процессе законодательной деятельности, закрепляются общие принципы правового регулирования определенного вида общественных отношений и исключаются противоречия и повторения между его статьями. Практически все кодексы Российской Федерации состоят из двух частей: Общей части, в ней формулируются общие принципы правового регулирования данного вида отношений, а также правила, которые распространяются на все правовые институты и статьи Особенной части; Особенная часть содержит правовые предписания, регулирующие само поведение субъектов в тех правовых отношениях, которые урегулированы настоящим кодексом. Деление кодекса на две основные части вызвано не только целесообразностью структурного построения этого нормативно-правового акта, но и преследует цель избежать повторений общих положений при изложении каждой из статей кодекса.
Кроме кодексов к кодифицированным нормативно-правовым актам относятся также: основы законодательства и уставы (положения).
Основы законодательства – это вид нормативно-правового акта, имеющего сводный характер, издаваемый в федеральных государствах для установления основных правовых положений в определенной сфере государственного управления.
Устав (положение) – это вид нормативно-правового акта сводного характера, издаваемый как законодательными органами власти, так и иными правотворческими органами (президентом, правительством, различными министерствами и ведомствами).
Традиционно в юридической науке выделяя вышерассмотренные три вида систематизации: инкорпорацию, консолидацию и кодификацию, отмечают, что данные виды являются одновременно и формами систематизации законодательства. Однако ряд ученых наоборот утверждают, что виды и формы систематизации хотя и имею много общего, тем не менее, смешивать, а тем более отождествлять данные понятия нельзя. Так, например, профессор Д.А. Керимов замечает, что различие видов систематизации обусловливает и различие форм. «Конечно, – пишет автор, – с политической точки зрения вопрос о том, в какую форму облекается систематизированный законодательный материал, существенного значения не имеет, но он весьма важен с юридической точки зрения, поскольку с ним связаны такие вопросы, как юридическая сила той или иной формы законодательного сборника, прямое или опосредованное их действие, объем и степень детализации правового регулирования соответствующих общественных отношений и т.д.» [539].
С этой точки зрения формы систематизации законодательства могут быть отраслевого и общего характера. Как полагает Г.Н. Манов, вообще в одном из своих первых определений система законодательства представлена как результат систематизации, которая, в зависимости от субординации актов по их юридической силе, а также от их содержания и структуры, может быть оформлена по отраслевому и комплексному (общему) признакам [540].
К общей форме систематизации относится Собрание законодательства и Свод законодательства. Первый представляет собой сборник, инкорпорирующий действующее законодательство, а второй, в свою очередь, кодифицирующий действующее законодательство. Тем самым собрание систематизирует нормативно-правовой материал, без каких либо существенных изменений, а Свод объединяет законодательство в переработанном и преобразованном виде. Отсюда вытекает и техника систематизации: Собрание систематизирует законодательство в хронологическом порядке, а Свод в логическом, первый охватывает законодательство в том же объеме, в котором оно существует до систематизации, а второй – в трансформированном (измененном) виде [541].
Отраслевая форма систематизации также выражается в инкорпоративной и в кодификационной форме. Первая представляет различные сборники, составленные на основании того или иного критерия, выбранного исходя из нужд юридической практики, а второй представлен в форме единых правовых актов, таких как основы, кодексы, уставы, положения, правила [542].
В.В. Лазарев и Н.Л Гранат выделяют внешнюю и внутреннюю формы систематизации. Внутренняя форма систематизации направлена на достижение внутреннего единства нормативно-правовых актов, устранения коллизий, пробелов, неточностей в праве. Внешняя форма систематизации служит для классификации, т.е. расположения по определенным разделам и рубрикам нормативно-правового материала [543].